IV SA/Wa 845/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odebrania Burmistrzowi Gminy [...] lub podległemu pracownikowi lub pracownikowi straży miejskiej bezdomnego psa rasy mix z miejscowości [...] w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że opisanym wyżej postanowieniem Burmistrz Gminy [...] odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania, wskazując na brak podstawy materialno- prawnej do żądania odebrania Burmistrzowi Gminy [...] lub podległemu pracownikowi lub pracownikowi straży miejskiej bezdomnego psa. Takiej podstawy nie stanowi art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym w przypadkach nieciepiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminy lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, którym statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Burmistrz, w tym podlegli mu pracownicy, podobnie jak organy wykonawcze gminy nie może zostać automatycznie uznany za opiekuna w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie zwierząt, każdego zwierzęcia, które uciekło, zabłąkało się lub zostało porzucone, jedynie z tego powodu, iż zgodnie z art. 11 tej ustawy zapewnienie opiekli bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ustawy Rada Gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca program opieki na zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Rozpatrując zażalenie, Kolegium stwierdziło, że wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia 6 listopada 2015 r. informujący o zabraniu psa mix Burmistrzowi lub podległemu pracownikowi lub pracownikowi straży miejskiej jest bezskuteczny, albowiem brak jest podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Powołany przez Stowarzyszenie art. 11 ustawy reguluje kwestie postępowania, działającego w imieniu gminy burmistrza, w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, przebywających na terenie danej gminy. Tym samym zarzut braku podjęcia działań i braku zapewnienia opieki na bezdomnym zwierzęciem może być rozpoznawany w kontekście wywiązywania się gminy nałożonych przez nią zadań, określonych w ustawie o ochronie zwierząt. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu stanowiącego materialną podstawę do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wnioskiem z dnia 6 listopada 2015 r. Stowarzyszenia, co skutkuje wydaniem postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, a zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Kolegium wskazując na zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a., stwierdziło, że rozpoznając ponownie sprawę nie znalazło podstaw do uchylenia postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzuciło naruszenie: - ustawy o ochronie zwierząt przez błędne jej zrozumienie; - art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność odmowy wszczęcia postępowania, gdy faktycznie nie ma to w niniejszej sprawie znaczenia; - art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie pracowników gminy [...] z prowadzonego postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.: dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie zostało wydane bez wnikliwego zbadania czy wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia 6 listopada 2015 r. został sporządzony prawidłowo z punktu widzenia wymogów formalnych. Przepis art. 63 k.p.a. określa wymagania formalne co do formy oraz treści podania. I tak podanie wniesione pisemnie powinno być m.in. podpisane przez wnoszącego (§ 3 art. 63 k.p.a.). Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnoszącą podanie. W przypadku gdy pismo wnoszone jest przez osobę prawną, powinno ono zostać podpisane zgodnie z zasadą reprezentacji tzn. przez osobę lub osoby umocowane w sposób prawidłowy do dokonania tej czynności. W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 6 listopada 2015 r. został podpisany przez G. B., jak wskazał on z upoważnienia z Zarządu Stowarzyszenia, przy czym do wniosku upoważnienia takiego nie dołączył. Tymczasem, jak wynika z odpisu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przedsiębiorców, do reprezentacji skarżącego Stowarzyszenia uprawniony jest dwóch członków zarządu działających łącznie. Oznacza to, że wniosek powinni podpisać dwóch członków zarządu lub też osoba przez nich upoważniona. W tych warunkach rzeczą organu I instancji było w pierwszej kolejności wezwać osobę podpisaną pod wnioskiem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braku formalnego poprzez złożenie upoważnienia zarządu Stowarzyszenia w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...], a następnie Kolegium tego obowiązku nie zrealizowali, tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 61a k.p.a., albowiem wydały rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy wskazany brak formalny wniosku uniemożliwiał nadanie mu dalszego biegu. Skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia 6 listopada 2015 r. nazwanym " Zawiadomienie o odebraniu psa w trybie art. 7.3 Ustawy o Ochronie Zwierząt" skierowanym do Burmistrza Gminy [...], zawiadomiło o zabraniu psa mix, samica z miejscowości [...]. W piśmie tym wniosło o niezwłoczną informację na temat załatwienia sprawy wyłączenia organu i wskazania organu do którego może być wysłany wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o odebraniu Burmistrzowi lub podległemu pracownikowi lub pracownikowi straży miejskiej psa. Odnosząc się do tak sformułowanego pisma Stowarzyszenia, należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast według art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przepis ten wskazuje, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, to wydaje postanowienie pozytywne: 1) (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu; 2) o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; 3) tylko o dopuszczeniu do udziału w już toczącym się postępowaniu. Aby z kolei uznać żądanie za uzasadnione, w myśl art. 31 § 1 k.p.a. muszą łącznie wystąpić następujące przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 31 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2010, wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało ustalone przez organy obu instancji, czy pismo z dnia 6 listopada 2011 r. jest wnioskiem opartym na podstawie art. 31 ust.1 pkt 1 k.p.a. Dla wyjaśnienia tej kwestii rzeczą organów było więc wezwanie wnoszącego pismo w trybie art. 64 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym wskazaniu Stowarzyszeniu, że żądanie wszczęcia postępowania z urzędu przez organizację społeczną wymaga wykazania, że jest ono uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W doktrynie i orzecznictwie wyraźnie podkreśla, że o tym jaki charakter ma pismo strony, decyduję sama strona. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie rzeczywistą wolę strony. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania na tym, aby strona nie podniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 368 i n. i wskazane tam orzecznictwo). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tym samym doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1, art. 63, art. 64 § 2, art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 61a k.p.a., art. 15 k.p.a., co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 120, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.