III SA/Wr 144/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi L.G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z [...] r. nr [...] którym organ pierwszej instancji odmówił L. G. (też jako skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności zalesieniowej w przypadku przeniesienia własności zalesionych gruntów rolnych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że dniu [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął akt notarialny rep. A nr [...], z którego wynika, że w dniu [...] r. została przeniesiona własność gruntu objętego wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie. Organ wyjaśnił, że z aktu tego wynikało, że T.B. w wyniku umowy sprzedaży przeniósł na rzecz L. i L. G. własność działki objętej zobowiązaniem o nr [...], położonej w obrębie S.Z. Wraz z aktem notarialnym do PB ARiMR w L. wpłynęło oświadczenie przejmującego (L. G.) własność wszystkich działek rolnych albo ich części objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Organ dodał, że z oświadczenia tego wynika, że L. G. przejęła w dniu [...] r. od T.B. wszystkie działki rolne objęte wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych objętych Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. W dniu [...] r. roku L. G. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów wraz z oświadczeniem przejmującego własność wszystkich działek rolnych albo ich części objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2015 r. wraz z oświadczeniem przejmującego własność wszystkich działek rolnych albo ich części objętych wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, oświadczeniem o otrzymaniu pomocy w ramach działania Modernizacja Gospodarstw Rolnych, oświadczeniem, że skarżąca nie uzyskuje dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej. Do wniosku skarżąca dołączyła zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2014 oraz zaświadczenie Wójta Gminy L., że L. i L. G. są podatnikami podatku rolnego z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. W dniu [...] r. Kierownik BP ARiMR w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku L. G. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych po terminie. W wyniku skutecznie wniesionego odwołania od tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treść § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187 poz. 1929 ze zm., dalej w skrócie rozporządzenie), z którego wynika, że jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie nastąpi przeniesienie własności lub współwłasności wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem albo ich części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi rolnemu jeżeli w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tych działek, złoży on wniosek o przyznanie płatności do kierownika biura powiatowego Agencji. Jednocześnie organ odwoławczy przywołał art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm, dalej w skrócie k.p.a.), zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności, bowiem w rozpatrywanej sprawie organ ustalił, że przeniesienie własności nastąpiło [...] roku, a wniosek o przyznanie płatności został złożony [...] r., czyli dwadzieścia dni po upływie terminu określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Dyrektor podniósł również, że termin określony § 11 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia jest terminem materialnym, a więc nie jest możliwe jego przywrócenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. L.G. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zarzuciła tym rozstrzygnięciom naruszenie: 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] r., w sytuacji, gdy orzeczenie to należało uchylić i przekazać sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo z daleko idącej ostrożności procesowej, zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące wydaniem wadliwego postanowienia, tj.: 3. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego objawiającą się przyjęciem, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w dniu 15 lipca 2015 r., czyli po upływie terminu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w sytuacji gdy do jego złożenia doszło w dniu [...] r., a więc przed upływem 35-dniowego terminu określonego w powołanym akcie prawnym, 4. § 11 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię objawiającą się przyjęciem, że wniosek o przyznanie płatności, w przypadku przejścia działek na rzecz innego producenta rolnego, może być złożony tylko na formularzu udostępnianym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w sytuacji gdy w przepisie tym nie wyartykułowano takiego wymogu dopuszczając tym samym możliwość złożenia tego typu wniosku w dowolnej formie, 5. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 oraz art. 14 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych czynności związanych z dokumentami złożonymi przez skarżącą w dniu [...] r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., w sytuacji, gdy z treści tych dokumentów wynikało bezsprzecznie, że celem ich złożenia była chęć uzyskania przez skarżącą płatności za zalesienie działki przejętej od innego producenta rolnego, 6. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez nią w dniu [...] r. wniosku o przyznanie płatności za zalesienie działki przejętej od innego producenta rolnego, 7. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębiania ich kultury prawnej. 8. art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie skarżącej niezbędnych wskazowej i wyjaśnień i w konsekwencji niedopełnienie obowiązku uchronienia skarżącej przed poniesieniem szkody. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone rozstrzygnięcie może być uchylona wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności zalesieniowej w przypadku przeniesienia własności zalesionych gruntów rolnych. Podstawą prawną zaskarżonych postanowień jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z treścią którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 – żądanie wszczęcia postepowania administracyjnego – zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Z treści przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: 1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, 2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie konkretyzuje "uzasadnionych przyczyn". Zdaniem Sądu jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji – ma charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że uzasadnioną przyczyną stanowiąca odmowę wszczęcia postepowania, którego wszczęcia żądała skarżąca, jest upływ 35 dniowego terminu przewidzianego w pkt 1 ust. 1 § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 187 poz. 1929 ze zm.). Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, bowiem na co wskazał Sąd postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny czyli nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie przywołanego artykułu kodeksu postępowania administracyjnego organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu odwoławczego jak i organu I instancji było nieprawidłowe. Powodem zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. było bowiem ustalenie przez organy orzekające, że wniosek skarżącej o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2015 został złożony z uchybieniem terminu określonego w § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. oraz że termin ten jest terminem materialnym, który nie podlega przywróceniu. Z uwagi jednak na to, że termin do złożenia wniosku, na co prawidłowo wskazywały organy, jest terminem prawa materialnego konieczne jest ustalenie w toku postępowania czy został on zachowany, czy też nie. W konsekwencji wymaga to także zajęcia przez organy stanowiska merytorycznego w sprawie – wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania płatności na zalesienie. Z tego powodu w ocenie Sądu uzasadnienia wydanych postanowień stanowią o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co jest niedopuszczalne na etapie wydawania formalnego rozstrzygnięcia, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej. Okoliczności stanowiące o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy mogą być przedmiotem rozważań jedynie po wszczęciu postępowania. Tym samym wobec tego, że powoływane przez organ okoliczności, mające uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania w istocie nie mieszczą się w dyspozycji art. 61 a § 1 k.p.a., zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu prowadzące do formalnego zakończenia postępowania, przy jednoczesnym powołaniu przyczyn o charakterze merytorycznym, które podlegają rozpoznaniu w toku postępowania i stanowiących podstawę do merytorycznego orzeczenia niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie trafny jest formułowany w stosunku do zaskarżonego postanowienia zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W świetle powyższych wywodów za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, jako odnoszących się do okoliczności mających charakter merytoryczny, które mogą stanowić przedmiot rozpoznania sprawy w postępowaniu po jego wszczęciu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić powyższe rozważania i po wszczęciu postępowania dokonać oceny istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, dostrzeżonych przez organ, jak i podnoszonych przez skarżącą, przy jednoczesnych dopełnieniu obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i uzasadnieniu wydanego na jego podstawie rozstrzygnięcia. W szczególności organy powinny poczynić ustalenia faktyczne w zakresie zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą na etapie postępowania sądowadministracyjnego argumentów, że zainicjowała postępowanie o którym mowa w § 11 rozporządzenia zalesieniowego składając oświadczenie z dnia [...] r., gdyż według relacji skarżącej była przekonana, że terminowo dopełniła wszelkich formalności. Wskazane przez skarżącą okoliczności wymagają dokonania ustaleń i ich oceny w ramach prowadzonego postępowania o przyznanie L. G. pomocy na zalesienie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).