I SA/Wa 3130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].11.2013r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].07.2013 nr [...] odmawiającej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją z dnia [...].07.2013r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania A. K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka – M. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane świadczenie przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1.922 zł. Organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł [...] zł i przekracza kryterium, a w związku z tym świadczenie to nie przysługuje. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła A. K. Skarżąca zarzuciła, iż jest samotną matką, ojciec dziecka jedynie je uznał i skarżąca nie pozostaje z nim w żadnym związku. Dlatego dochód ojca nie powinien być wliczany do dochodu rodziny. Skarżąca powołała się na interpretację Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którą na podstawie art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w takiej sytuacji dochód rodzica nie podlega wliczeniu do dochodu rodziny. Rozpatrując odwołanie organ przytoczył art. 15b ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), z którego wynika, że jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Przepisy ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2 cyt. Ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Zgodnie z art. 3 pkt 16 ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie zdaniem organu, że rodzic dziecka jest członkiem rodziny, a jego dochód wchodzi w skład dochodu rodziny. Brak jest tu jakiegokolwiek wyłączenia związanego z pozostawaniem przez rodziców w związku małżeńskim czy w związku nieformalnym. Ustawa nakazuje wprost traktować rodzica dziecka jako członka rodziny. Przepis powołany przez skarżącą (art. 7 pkt 5) stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że: a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, b) ojciec dziecka jest nieznany, c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Przepis ten nie wprowadza wyjątku od zasady, że rodzic dziecka jest członkiem rodziny w rozumieniu ustawy – lecz określa, zdaniem organu, kiedy świadczenie nie przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko. Ustawodawca postanowił, że co do zasady świadczenie nie przysługuje osobie samotnie wychowującej dziecko, której nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne od drugiego rodzica. Zdaniem organu nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż na podstawie tego przepisu można pominąć dochód drugiego rodzica przy obliczaniu dochodu rodziny na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Zdaniem organu warunki przyznania przedmiotowego świadczenia zostały ściśle określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nawet nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego wyklucza możliwość przyznania świadczenia wnioskodawcy i to bez względu na sytuacją zdrowotną, zawodową czy majątkową rodziny. Organ podkreślił, iż stosownie do art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że przy ocenie wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, organy administracji związane są treścią przepisów prawa i nie mogą obniżyć kryterium dochodowego określonego wprost w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego jednorazowa zapomoga nie przysługuje. W konsekwencji ani organ I instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są uprawnione do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na podstawie innych kryteriów, takich jak trudna sytuacja rodzinna. Gdyby organ administracji przyznał skarżącej wnioskowane świadczenia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, to taka decyzja, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa byłaby nieważna. Odmowa przyznania świadczeń rodzinnych nie pozbawia natomiast skarżącej prawa do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. nr 182). Na decyzję SKO z W. z dnia [...].11.2013r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. podnosząc w uzasadnieniu, że w dniu [...].05.2013r. urodziła córkę. Wychowuje ją sama. Ubiegała się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka w Wydziale Spraw Społecznych i Zdrowia Dzielnicy [...]. Została tam poinformowana, że do wyliczenia dochodu niezbędne są dokumenty o zarobkach również od ojca dziecka. Wiedza skarżącej w tej sprawie była odwrotna, a zaczerpnęła ją ze strony Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz "Gazety Prawnej". Mimo to Urząd Dzielnicy cały czas upierał się przy swojej wykładni. Zdobycie dokumentów od ojca dziecka wymagało od niej wiele wysiłku (utrudniony kontakt z nim, ponadto zameldowany jest w innym mieście). Mimo to w dniu 17 czerwca złożyła wymagane dokumenty wiedząc, że w ten sposób przekroczy dochód określony w ustawie. Dlatego zwróciła się z prośbą do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, aby podało jej ostateczną wykładnię prawną dotyczącą powyższej kwestii. Otrzymała stamtąd pismo z dnia 7 sierpnia 2013r., w którym naczelnik Wydziału Świadczeń Rodzinnych, Żłobków oraz Współpracy Międzynarodowej T. W., jednoznacznie potwierdził jej rozumienie przepisów, tj., że ojciec dziecka nie liczy się do dochodu przy staraniu się o tzw. "becikowe", jeśli nie tworzy rodziny z osobą ubiegającą się o to świadczenie. Skarżąca w dniu 1 lipca założyła sprawę o alimenty i zwrot kosztów ciąży i porodu, ponieważ porozumienie się z ojcem dziecka było zupełnie niemożliwe, a pieniądze coraz bardziej jej potrzebne. Skarżąca jest psychologiem zatrudnionym w szkołach i wszystkie umowy kończyły jej się wraz z końcem wakacji, co oznaczało, że od września zostanie z malutkim dzieckiem bez zatrudnienia i środków do życia. Tymczasem Urzędnicy w Wydziale Zdrowia w nieprzyjemny sposób sugerowali jej, że może się "dogadać" z ojcem dziecka. W dniu [...] lipca 2013r. otrzymała decyzję odmowną, gdyż przekraczała wymagany dochód. Oczywiście wliczono do niego dochód ojca dziecka, który w tym czasie nie interesował się nim w żadnym stopniu. Skarżąca była zdumiona taką decyzją organu ponieważ kilka osób z innych miejscowości znajdujących się w podobnej sytuacji jak ona, otrzymało świadczenie i dochód ojca dziecka nie był wliczany do dochodu umożliwiającego przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Skarżąca nie rozumie jak w jednym kraju mogą istnieć różne interpretacje tej samej ustawy o świadczeniach rodzinnych. W terminie ustawowym, czyli [...] sierpnia 2013r. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będąc przekonaną, że wytyczne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej są wiążące i pozytywna decyzja SKO to formalność. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny kontroluje aktyadministracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013r. odmawiającą przyznania A. K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka M. K. Podstawę materialnoprawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z powyższego przepisu wynika, że jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2 powyższej ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Zasadniczym problemem w rozpoznawanej sprawie jest natomiast zastosowanie i wykładnia przez organ art. 3 pkt 16 powyższej ustawy w odniesieniu do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy. Literalnie z treści tego przepisu wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka (...). W celu wyjaśnienia i zajęcia stanowiska w powyższej kwestii przez Sąd istotnym jest przypomnienie, iż instytucja jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wprowadzona została ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z art. 15b ust 2 wynikało, że uprawnionym do jej otrzymania był ojciec lub matka dziecka, albo jego opiekun prawny niezależnie od uzyskiwanych dochodów. Ustawa weszła w życie z dniem 9 lutego 2006r. Jednak po latach obowiązywania powyższego przepisu ustawodawca uznał, że część środków na zapomogi nie dociera do rzeczywiście potrzebujących, lecz do wszystkich, również tych, którzy takiej pomocy nie potrzebują, a biorą ją dlatego, że im się należy. Dlatego też zmienił treść przepisu art. 15b ust. 2 ustalając, że taka jednorazowa zapomoga przysługuje ojcu lub matce dziecka albo jego opiekunowi prawnemu jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. (Zmiana ta weszła z dniem ........) Zatem intencją ustawodawcy była taka zmiana powyższego przepisu, aby pomoc ta trafiła do osób najbardziej jej potrzebujących (wynika to wprost z treści opinii prawnych z dnia 20.01.2012r. dotyczących wprowadzenia poprawki do powyższego przepisu.) Zmiana powyższa miała charakter doprecyzowujący i zdaniem ustawodawcy miała ułatwić stosowanie art. 15b pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce. Nie ulega wątpliwości, że osobami potrzebującymi takiej pomocy są przede wszystkim osoby samotnie wychowujące dziecko (ojciec, matka albo opiekun prawny). Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca samotnie wychowuje dziecko, które nosi jej nazwisko, a ojciec dziecka jedynie je uznał. Nie uczestniczy on w żaden sposób w jego wychowaniu, nie mieszka z dzieckiem, nie kontaktuje się z jego matką i nie tworzy z nimi rodziny. Skarżąca jest z zawodu psychologiem zatrudnianym w szkole na umowy okresowe na czas roku szkolnego. Tak więc jej sytuacja materialna jest bardzo trudna, chociażby z tego powodu, że okresowo pozostaje bez żadnego dochodu (obecnie jak oświadczyła na rozprawie otrzymuje już alimenty). W tym miejscu Sąd zauważa, że w ostatnich latach w sposób istotny zmieniła się wykładnia dotycząca pojęcia "rodziny". Jak wynika z wyroku SN z dnia 13 kwietnia 2005r. (IV CK 648/04) "pokrewieństwo nie stanowi wyłącznego kryterium zaliczenia do najbliższych członków rodziny w rozumieniu art. 446 §3 KC." W obowiązującym stanie prawnym nie istnieje legalna definicja pojęcia rodziny, a jej sens powinien odpowiadać celom ustawy w której został użyty. Dlatego też dla potrzeb interpretacji tego pojęcia należy użyć wykładni nie tylko gramatycznej, literalnej, ale przede wszystkim celowościowej, zwłaszcza w następstwie zachwiania podstawowej formy rodziny opartej na pokrewieństwie. Głównym kryterium "rodziny" jest wspólnota ekonomiczna (pozostawanie we wspólnym gospodarstwie domowym), wspólne zamieszkanie, faktyczne pożycie, powiązanie, bliskość. Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy potwierdza, że ojciec dziecka tak naprawdę nie jest członkiem rodziny skarżącej i wliczanie jego dochodu do dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przeczy celowi ustawy, a zwłaszcza temu, że pomoc ta powinna trafić do osób rzeczywiście jej potrzebujących. Skarżąca takiej pomocy potrzebuje, a dochód osiągany przez ojca dziecka praktycznie dla skarżącej nie ma żadnego znaczenia. Do dochodu skarżącej należy niewątpliwie doliczyć alimenty od ojca dziecka, ale nie dochód uzyskiwany przez niego faktycznie, bo skarżąca z niego w żaden sposób nie korzysta. Także Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał stosując wykładnię celowościową, że w przypadku gdy o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka ubiega się osoba samotnie wychowująca dziecko tj. panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, (chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem) (art. 3 pkt 7a ustawy), to bez względu na fakt ustalenia, bądź nie ojcostwa oraz zasądzenia alimentów na rzecz dziecka, nie wymaga się wpisania drugiego rodzica do wniosku o tzw. "becikowe" i nie uwzględnia się jego dochodu wyliczając dochód rodziny stanowiący podstawę do przyznania tego świadczenia (pismo organu z dnia 7.08.2013r. znajdujące się w aktach sprawy). Inna interpretacja przepisów dotyczących przyznania "becikowego" osobie faktycznie samotnie wychowującej dziecko przeczyłaby intencji ustawodawcy, aby zapomoga ta trafiła do osób najbardziej jej potrzebujących. Dlatego też zdaniem Sądu z punktu widzenia logiki prawnej wyłącznie prawidłowe w rozpoznawanej sprawie było zastosowanie wykładni celowościowej powyższych przepisów. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.