II OSK 2481/16

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 183/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 19 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wzrokiem z 21 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Op 183/16 uwzględnił skargę M. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 19 grudnia 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 w zakresie w jakim stwierdza ona nieważność decyzji Starosty N. z 6 czerwca 2014 r., nr ... w punktach 2 i 3, 2). Jak wskazał Sąd I instancji decyzją z 6 czerwca 2014 r. Starosta N. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego ustalił na jego rzecz odszkodowanie w wysokości 59 753 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (pkt 1 decyzji). Jednocześnie wskazał, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wojewoda O. oraz że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, chyba że strony poprzez odrębne pisemne uzgodnienie ustalą inny sposób i termin wypłaty, oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 2 decyzji). Ponadto podał, że wypłata odszkodowania nastąpi przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną bądź w gotówce za pokwitowaniem osoby uprawnionej (pkt 3 decyzji). Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 131 ust. 1 i art. 134 w związku z art. 130 i art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 r., poz. 1232, ze zm.; dalej Poś). Na skutek wniosku Wojewody O., decyzją z 26 września 2014 r., nr ..., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, SKO w O. stwierdziło nieważność decyzji z 6 czerwca 2014 r. Uzasadniając zajęte stanowisko Kolegium stwierdziło, że nieprawidłowe było uznanie przez Starostę N., że skutkiem wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r., w którym dokonano podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, jest obowiązek Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę O., wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzją z 19 grudnia 2014 r., nr ..., SKO w O., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., uchyliło decyzję Kolegium z 26 września 2014 r. (pkt 1 decyzji) i stwierdziło nieważność decyzji Starosty N. z dnia 6 czerwca 2014 r. w punktach 2 i 3 oraz odmówiło stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie (pkt 2 decyzji). Sąd I instancji uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w związku z ochroną zasobów środowiska przez poddanie ochronie obszarów Natura 2000. Źródło tych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego stanowiło zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. Nr ... zmieniające zarządzenie Nr ... w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 G. O. ... (Dz. Urz. Woj. O. z 2012 r. poz. ...) w zakresie załącznika nr 5. Tym samym zachodziła podstawa do ustalenia przez Starostę N., na podstawie art. 131 ust. 1 Poś, odszkodowania z tego tytułu. W ocenie Sądu I instancji osnowa decyzji administracyjnej wydana na podstawie art. 131 ust. 1 Poś powinna zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy, a więc nie tylko kwotę odszkodowania i oznaczenie podmiotu uprawnionego, ale również oznaczenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty. Tym samym, wbrew twierdzeniom Kolegium, wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie Starosty nie zostało podjęte bez podstawy prawnej, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skoro wskazanie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania winno znaleźć się w decyzji wydanej na podstawie art. 131 ust. 1 Poś, należało odnieść się również do kwestii ustalenia właściwego podmiotu w tym zakresie. Materię tę reguluje art. 134 Poś wskazując podmiot publiczny zobowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca poprzez wprowadzenie systemu odszkodowawczego chciał zapewnić rekompensatę właścicielowi nieruchomości, który - tak jak w rozpoznawanej sprawie - na skutek ustanowienia na danym terenie obszaru Natura 2000 doznał szkody w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z jego nieruchomości. W zakresie omawianego zagadnienia należało również odwołać się do wykładni systemowej, która nakazuje dokonywanie wykładni ustawodawstwa zwykłego z uwzględnieniem odnośnych zasad zawartych w Konstytucji. W ocenie Sądu, nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz określoną w art. 64 Konstytucji RP zasadą ochrony prawa własności jest sytuacja, w której skarżący na skutek działań organu administracji publicznej został pozbawiony możliwości zabudowy nieruchomości, a ponieważ akt stanowiący źródło tych ograniczeń nie został wprost wskazany przez ustawodawcę w wykładanym przepisie art. 134 Poś., jest pozbawiony możliwości dochodzenia swoich roszczeń wobec Skarbu Państwa. Innymi słowy, uznać należało, że niewskazanie wprost w art. 134 Poś - aktów wydawanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie oznacza, że brak jest podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525) wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy niezespolonej administracji rządowej. Stosownie do art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. - aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska realizuje zadania przewidziane w ustawach na obszarze województwa. Niewątpliwie zatem w przypadku wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska aktu prawa miejscowego w postaci wskazanego wyżej zarządzenia, które stanowiło źródło ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości obowiązującego na obszarze województwa, przyjąć należało, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy o administracji rządowej w województwie Wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, a zatem będzie on podmiotem zobowiązanym do wypłaty przedmiotowego odszkodowania stosownie do art. 134 pkt 2 Poś. Oceniając natomiast prawidłowość stanowiska Kolegium w zakresie stwierdzenia braku podstaw do podania w osnowie decyzji wskazań na temat sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie Sąd stwierdził, że organ winien zważyć, że elementy te miały jedynie charakter informacyjny, oraz że skierowano je do podmiotu zobowiązanego, którym nie jest osoba fizyczna, ale organ administracji publicznej, który to organ obowiązują terminy wypłaty odszkodowania określone w przepisach odrębnych. O nieważności decyzji w tym zakresie można by było mówić jedynie wówczas, gdyby reguły te zostały naruszone w sposób rażący. Wojewoda O. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 Poś i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez uwzględnienie skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności związaną z wydaniem przez SKO w O. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd I instancji pominął, nie orzekając o nieważności; 2) prawa materialnego, przez błędną wykładnię ale i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 134 pkt 2 Poś, przez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, że zachodzi podstawa do zawarcia w decyzji z art. 131 ust. 1 Poś wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania /oraz regulacji zawartej w pkt 3 decyzji o odszkodowaniu/, mimo że przepis ten upoważnia organ do ustalenia wysokości odszkodowania; 3) przepisów postępowania, które to naruszenie prawa przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 2 Ppsa przez pominięcie rażącego naruszenia prawa przez SKO w zaskarżonej decyzji, które to ustalenie winno skutkować stwierdzeniem z urzędu nieważności decyzji o odszkodowaniu także w pkt 1. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty N. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku w pełni zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ jest wzorowym przykładem funkcjonowania sądownictwa administracyjnego stojącego na straży ochrony praw i wolności obywatelskich, w tym przypadku ochrony prawa własności. Wskazać należy, że wykładnia art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 131 ust. 1 oraz art. 134 pkt 2 Poś w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc ocena tego czy doszło do rażącego naruszenia tych przepisów musi uwzględniać istotę regulacji dotyczącej konsekwencji ograniczenia prawa własności wskutek działań mających na celu ochronę środowiska. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 marca 2018 r. sygn. K 2/17 "Przewidziane w prawie ochrony środowiska ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wkraczając we władztwo właściciela lub uprawnionego z innego prawa, mogą być wyjątkowo intensywne; mogą dotykać albo nawet naruszać istotę prawa, o której stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w przypadku własności - także art. 64 ust. 3 Konstytucji. W takim przypadku roszczenie o odszkodowanie lub wykup może być uznane za substytut istotnej części własności, użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego; może zajmować, z ekonomicznego czy funkcjonalnego, ale nie strukturalnego, punktu widzenia, pozycję uprawnień właścicielskich czy uprawnień wchodzących w skład użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego. Roszczenie odszkodowawcze lub roszczenie o wykup stanowi w takim ujęciu niezbędne wyrównanie uszczerbku, wynikającego z ograniczenia własności lub innych praw majątkowych." W ramach właściwego wyważenia interesów publicznych i prywatnych konieczne jest przy tym zapewnienie słusznego odszkodowania z tytułu wywołanej ingerencji, inaczej mielibyśmy bowiem do czynienia z ingerencją w prawo własności przekraczającą ramy proporcjonalności. Ponadto szkodą legalną w rozumieniu art. 129 ust. 2 Poś jest zmniejszenie wartości nieruchomości, co koresponduje z pojęciem straty w rozumieniu art. 361 § 2 Kc, przez którą rozumie się między innymi zmniejszenie aktywów (wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 26 czerwca 2018 r. sygn. I ACa 1353/17). Zaproponowana w skardze kasacyjnej argumentacja opiera się na stanowisku, że nie ma podstaw do przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia środowiskowego, ponieważ Prawo ochrony środowiska literalnie nie wskazuje podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa, jest oczywiście sprzeczna z Konstytucją RP. Natomiast zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 Poś i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Stwierdzić ponadto należy, że i tak odpowiedzialność odszkodowawcza ponosi Skarb Państwa, a wskazanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania nie zmienia faktu, że odszkodowanie jest wypłacane przez Skarb Państwa. Dodatkowo Sąd I instancji oceniał decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym tj. w ramach stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Natomiast co do zasady kwestia kontroli zasadności przyznanego odszkodowania podlega jurysdykcji sądów powszechnych, jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z 11 października 2012 r. sygn. III CZP 49/12 dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej (OSNC 2013/3/32, Biul.SN 2012/10/7). Tym samym w zakresie art. 134 pkt 2 Poś wskazującego wojewodę jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie decyzja o przyznaniu odszkodowania właścicielowi nieruchomości od Skarbu Państwa, wskutek ww. ingerencji, która została potwierdzona opinią rzeczoznawcy majątkowego co do utraty wartości nieruchomości, nie może być w żadnym razie uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w ww. rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zawarcie w decyzji wskazań co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania /oraz regulacji w pkt 3 decyzji o odszkodowaniu/ nie stanowi rażącego naruszenia art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 134 pkt 2 Poś przez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, że zachodzi podstawa do zawarcia w decyzji z art. 131 ust. 1 Poś. W tym kontekście całkowicie niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 Ppsa przez pominięcie rażącego naruszenia prawa przez SKO w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.