IV SAB/Po 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Mraciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia pkt 1. wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] marca 2016r. A. S. (skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy (organ) w związku z nieudostępnieniem mu żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] grudnia 2015r. złożył do wskazanego organu wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zapisu na nośniku dźwięku przebiegu XV nadzwyczajnej sesji Rady Gminy D. z dnia [...] października 2015r.oraz nadesłanie kopii Uchwały Rady Gminy nr [...], która jest umieszczona w wykazie uchwał na stronie internetowej Gminy. W skardze skarżący domagał się zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania punktu 1 wniosku (co do nagrania na nośniku dźwięku w/w sesji Rady Gminy) i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sąd, na podstawie zgromadzonych dokumentów w aktach ustalił następujący stan faktyczny: Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. organ wezwał skarżącego do dokonania wpłaty na rachunek Gminy kwoty [...]zł oraz do dostarczenia własnego nośnika, na którym zostanie zapisane i udostępnione nagranie z przebiegu nadzwyczajnej sesji Rady Gminy z dnia [...].10.2015r. Skarżący wykonał wezwanie w dniu [...].12.2015r.. Pismem z dnia [...] stycznia 2016r. skarżący został poinformowany, że protokół z przebiegu sesji jest dostępny na stronie Gminy D. B. Informacji Publicznej (BIP), oraz wezwano go do wykazania, że uzyskanie informacji w postaci nagrania przebiegu sesji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] stycznia 2016r. skarżący ponowił swój wniosek, podnosząc, że nie zawiera on żądania o dostarczenie informacji przetworzonej, a więc wezwanie organu o wykazanie interesu publicznego jest bezpodstawne. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016r. organ powiadomił skarżącego, że wypełnił swój obowiązek poprzez udostępnienie protokołu z XV nadzwyczajnego posiedzenia Rady Gminy, a biorąc pod uwagę fakt, iż protokół z obrad sesji jest dostępny w BIP - Gmina nie ma obowiązku przesłania nagrania z przebiegu tej sesji i w tym zakresie odmawia dostarczenia informacji publicznej. Skarżącemu odesłano dostarczoną przez niego płytę CD. W tej sytuacji, pismem z dnia [...] lutego 2016r. skarżący domagał się wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku (co do nagrania). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Motywując powyższe podniesiono, że w sprawie argumenty podniesione przez skarżącego są bez znaczenia prawnego. Żądana informacja publiczna została udzielona poprzez publikację protokołu z obrad sesji rady Gminy w BIP, a Gmina jako adresat wniosku wypełniła obowiązek udostępniając protokół z posiedzenia Rady i nie jest zobowiązana do udostępnienia jej dodatkowo na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. W tej sytuacji skarga jest bezprzedmiotowa. W odpowiedzi na skargę podniesiono także, że skarżący nie wyczerpał trybu instancyjnego i środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności. Na wstępie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialnotechnicznej. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zastosowanie trybu udostępnienia informacji publicznych przewidzianego w powołanej ustawie jest możliwe w przypadku, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja jest informacją publiczną, zaś adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia i jest jej dysponentem. W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynności Wójta Gminy w niezałatwieniu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2015r., dotyczącego udostępnienia nagrań dźwiękowych z nadzwyczajnej sesji Rady Gminy z dnia [...] października 2015r. na płycie CD, którą na wezwanie organu dostarczył. Organ uznał natomiast, że skoro protokół z obrad Rady Gminy umieszczony został w BIP i skarżący ma wgląd do tego protokołu - to nie ma już obowiązku dostarczenia nagrania dźwiękowego. Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy nagranie z sesji rady gminy stanowi informację publiczną. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie przy czym przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy a zatem nie tworzy zamkniętego katalogu rodzaju i źródeł informacji. To natomiast prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Do wskazanych w art. 4 ust. 1 podmiotów niewątpliwie należą organy gminy, a więc także rada gminy. Rada gminy obraduje na sesjach, zatem nie ulega żadnej wątpliwości, że przebieg sesji rady stanowi informację o działalności tego organu, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów, a więc i do posiedzeń rady gminy. Prawo to znalazło swoje normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i 19 tej ustawy i jest realizowane poprzez wstęp na posiedzenia organów i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym też kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady, a więc o ile nagrania te zostały formalnie sporządzone (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 października 2009 r. sygn.. akt II SA/Op 216/09). Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem jest przejawem działalności kolegialnego organu. Wobec tego przyjąć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. , materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady zapisane na nośniku w postaci m.in. taśmy magnetofonowej stanowią zatem informację publiczną. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn.akt I OSK 2215/11, lex nr 1122883), w tym przypadku wyłącznie do protokołu z sesji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami statutu Gminy D. z dnia [...] marca 2011r.(§ 47 ust. 2) " Przebieg sesji jest nagrywany. Zapisy na nośniku elektronicznym przechowywane są przez 8 lat" - co oznacza, że nagrania takie są formalnie sporządzane, a zatem posiadają walor nośnika informacji publicznej. Prawo do informacji realizuje się natomiast m.in. poprzez dostęp do materiałów z posiedzenia tego organu, a więc i do nagrań, bez względu na okoliczność, w jakim celu nagranie to organ wykonał. Zatem nie stanowi usprawiedliwienia dla odmowy udostępnienia tej informacji podnoszony aspekt, iż nagrania te stanowią wyłącznie materiał pomocniczy do sporządzenia pisemnego protokołu i z tego powodu nie są informacją publiczną. Natomiast okoliczność, że w zmienionym w dniu [...] stycznia 2016r. statucie Gminy, który wszedł w życie w dniu [...].02.2016r. nagranie przechowuje się do czasu przyjęcia przez Radę protokołu z obrad poprzedniej sesji (§ 45 ust. 2 statutu) może mieć znaczenie w przypadku żądania informacji w formie dostępu do tego nagrania, gdy zostało ono już skasowane po przyjęciu protokołu. Wówczas organ nie dysponując taką informacją z oczywistych względów nie ma obowiązku jej udostępnienia. Jeżeli zatem posiedzenie Rady zostało formalnie utrwalone w formie nagrania dźwiękowego, to brak jest podstaw aby materiału dokumentującego przebieg posiedzenia rady gminy w tej formie nie udostępnić, skoro świadczy on o działalności tego organu. Stanowi on bowiem informację o treści posiedzenia tego organu a zatem, jak już wskazano, jest informacją publiczną. Co więcej do czasu sporządzenia protokołu z sesji oraz jego zatwierdzenia materiał ten jest jedyną dostępną formą udokumentowania przebiegu obrad rady, a jego udostępnienie realizuje prawo do informacji publicznej określone w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę sporządzenie oraz udostępnienie protokołu z sesji rady gminy nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia materiałów audiowizualnych sporządzonych z takiej sesji, gdyż te w przeciwieństwie do protokołu, rejestrują w pełni obrady tego organu. Przeciwny pogląd nie znajduje uzasadnienia w treści art. 19 u.d.i.p., w myśl którego organ sporządza i udostępnia protokół obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiał rejestrujący w pełni obrady organu. Skoro nagrania dźwiękowe z sesji Rady Gminy D. stanowią nośnik informacji publicznej to organ powinien je udostępnić w formie i w sposób wskazany we wniosku, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje organ nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas organ powinien zastosować tryb określony w art. 14 ust. 2 ustawy. Natomiast , jeżeli organ nie dysponuje takimi nagraniami za dany okres określony we wniosku powinien o tym wprost powiadomić wnioskodawcę. Obowiązek udzielenia informacji ciąży bowiem na podmiocie zobowiązanym tylko wówczas, gdy taką informację posiada. Tymczasem organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w żądanej we wniosku formie i w sposób w nim wskazany, nie wydał w sprawie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, jak również nie powiadomił wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu żądanego nagrania ze wskazanej we wniosku sesji. Powyższe postępowanie organu świadczy zatem o tym, że pozostaje on w zwłoce w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016r. Mając powyższe na uwadze, a także, że do dnia rozprawy organ pozostawał w bezczynności - Sąd na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.), a następnie wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia wraz ze stosownym uzasadnieniem swego stanowiska. Sąd nie dopatrzył się natomiast w powstałej bezczynności Wójta rażącego naruszenia prawa, gdyż organ ten zareagował na wniosek skarżącego, a bezczynność w zakresie informacji publicznej wynikła z błędnej oceny, co do realizacji żądania (punkt 3 sentencji). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.