II SA/Gl 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. S., E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej PINB) decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej p.b.), nakazał inwestorom E. Ś. i P. Ś. dokonać rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej (budynku letniskowego) zlokalizowanego na dz. nr 1 w K. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. na działce nr 1 w K. przeprowadzono kontrolę i stwierdzono istnienie budynku rekreacji indywidualnej. Budynek o konstrukcji drewnianej, kryty dachem dwuspadowym posadowiono na betonowych słupkach, wokół budynku znajduje się weranda. Przedmiotowy budynek ma wymiary (łącznie z werandą) 9,15 x 5,30 m i usytuowany jest w znacznych odległościach od granic działki. Inwestorami są E. S. i P. S., którzy oświadczyli do protokołu z kontroli, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał w roku [...] bez pozwolenia na budowę, zatem w warunkach samowoli budowlanej i bez nadzoru osoby uprawnionej. Podali, że budynek nie jest użytkowany jako letniskowy, nie posiada żadnych przyłączy. Budynek wykorzystują sezonowo jako zaplecze gospodarcze. W okresie zbiorów, jako rolnicy suszą tam zboże, a pozostałą część działki uprawiają. Przechowują tam również narzędzia rolnicze. Ustalono, iż zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym przez Radę Gminy z dnia [...]r. (opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 1929 z dnia 1 kwietnia 2014 r. – dalej m.p.z.p.) działka znajduje się w jednostce oznaczonej jako [...] – tereny zieleni śródleśnej. W rozdziale 7 m.p.z.p. określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania w tym zakaz budowy budynków oraz budowli dla terenów oznaczonych jako [...]. Zatem budynek letniskowy wybudowano na terenie bez prawa zabudowy. Konsekwencją takich ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jest wykluczenie możliwości legalizacji budynku. Prowadzi to do konieczności orzeczenia obligatoryjnej rozbiórki obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik E. S. i P. S., zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności nieustalenie dokładnego charakteru obiektu położonego na przedmiotowej działce oraz nieustalenie przeznaczenia działki w m.p.z.p. w dniu budowy obiektu. 2) naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a., czyli zasady zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń uznawanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (WINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania wniesionego w ustawowym terminie od decyzji nr [...] PINB z dnia [...]r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że bez względu na przeznaczenie budynku (gospodarcze, rekreacyjne, tymczasowe) skarżący winni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji właściwym stało się zastosowanie trybu postępowania z art. 48 p.b. Zgodnie zapisami planu ustala się zakazy lokalizacji budynków i budowli na tych terenach. Nie jest dopuszczalne wybudowanie jakiegokolwiek budynku na przedmiotowej części działki, zlokalizowanej w jednostce opisanej jako [...]. Co prawda dopuszczalne jest utrzymanie istniejącego zagospodarowania rolniczego i prowadzenia istniejącej działalności rolniczej, jednak przedmiotowy budynek nie mieści się w tym pojęciu. Chodzi tutaj jedynie o utrzymanie legalnej zabudowy będącej elementem istniejącego zagospodarowania rolniczego, a inwestorzy nie legitymują się decyzją o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na niezgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe przeprowadzenie procesu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Nadto ewentualne wszczęcie przez Radę Gminy procedury mającej na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki dla zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik E. S. i P. S. Zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a to art. 7 i 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniósł również w pierwszej kolejności o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/Gl 1417/14 i II SA/Gl 1418/14. W uzasadnieniu podano m. in., że organ nie dokonał szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, powołując się jedynie na zapis ogólny dotyczący przeznaczenia działki. Ustalony przez organ stan faktyczny jest niewystarczający dla wydania decyzji tej treści. Nie dokonano tu dokładnego ustalenia charakteru obiektu zlokalizowanego na działce skarżących. Organ oparł się jedynie na ustaleniach PINB poczynionych w trakcie kontroli na przedmiotowej działce, jednakże – zdaniem skarżących – ustalenia te są niewystarczające do wydania decyzji. Kolejną okolicznością, której organ nie ustalił, jest przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. na dzień budowy obiektu. Budynek został wybudowany w 2007 r. Przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn. akt II SA/Gl 1417/14 toczy się postępowanie w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Z kolei pod sygn. akt II SA/Gl 1418/14 toczy się postępowanie w przedmiocie skargi uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...]r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Jako skarżący w ww. postępowaniach występują m.in. E. S. i P. S. Zdaniem skarżących, wynik toczącego się postępowania w sprawie skarg na uchwały Rady Gminy M. w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. może mieć wpływ na niniejsze postępowanie. Jeżeli bowiem okaże się, że uchwały wyrokiem WSA w Gliwicach zostaną uchylone, otworzy to ewentualnie skarżącym drogę do zmiany ustaleń planu dla działki skarżących, a w konsekwencji zalegalizowania istniejącego na tej działce obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Rację mają organy wskazując, że na realizację przedmiotowego obiektu budowlanego skarżący winni byli uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponieważ nie legitymują się takim dokumentem uznać należy, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany samowolnie. Samowola budowlana jest przy tym zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia, aż do chwili likwidacji (rozbiórki lub legalizacji – por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK 1996/1/2). Ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed [...] r. zastosowanie znajduje art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443): "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe." W sytuacji realizacji obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwym stało się zastosowanie trybu postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle art. 48 ust. 2 p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W takim przypadku, przy spełnieniu dalszych przesłanek możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego. Warunkiem jest jednak, zgodnie z powyższymi uwagami, zgodność budowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Przesłanka określona w art. 48 ust. 2 pkt 1 p.b. została sformułowana w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 709/08 i podane tam orzecznictwo). W niniejszym przypadku obowiązuje uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. W § 4 ust. 1 pkt 21 m.p.z.p. stwierdza się m. in., że tereny oznaczone symbolem [...] są to tereny zieleni śródleśnej. Przepis ten określa zatem przeznaczenie terenów oraz działek. §4 ust. 3 m.p.z.p. jednocześnie stwierdza, że na każdym terenie zakazuje się przeznaczeń innych niż te, które są dla niego ustalone w planie. Z kolei § 5 pkt 1 m.p.z.p. stwierdza, że w planie, z uwagi na ochronę ładu przestrzennego dopuszcza się utrzymanie istniejącego zagospodarowania i użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z możliwością nadbudowy, przebudowy i remontu, a także wymiany zabudowy na nową, z zachowaniem ustalonych w planie nieprzekraczalnych linii zabudowy, z wyłączeniem terenów i stref, dla których możliwość zabudowy jest wykluczona. Przepis ten, co oczywiste, dotyczy zabudowy istniejącej legalnie, a nie będącej samowolą budowlaną, jak w niniejszej sprawie. Jednocześnie § 32 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. stwierdza, że na rysunku planu wyznacza się tereny o symbolach: w miejscowości K. [...] ÷ [...] ust. 2 tego samego przepisu wskazuje, że dla wymienionych w ust. 1 terenów ustala się: 1) Podstawowe przeznaczenie terenu: zieleń śródleśna, stałe i sezonowe wody powierzchniowe; 2) Nakaz utrzymania i ochrony istniejącego ukształtowania terenu; 3) Zakazy: a) grodzenia, b) zalesiania, c) lokalizacji budynków i budowli. Wg punktu 4 tej samej regulacji dopuszcza się m. in. realizację nowych zadrzewień i dolesień oraz utrzymanie istniejącego zagospodarowania rolniczego i prowadzenia istniejącej działalności rolniczej (lit. b). Również i w tym przypadku oczywistym jest, że istniejące, dopuszczalne zagospodarowanie rolnicze dotyczy takiego, które jest legalne. Zatem m.p.z.p. wykluczając na przedmiotowej działce lokalizację budynków i budowli, wyklucza jednocześnie legalizację samowoli budowlanej, która była przedmiotem postępowania. Obiekt budowlany, będący przedmiotem decyzji, posadowiony jest bowiem na części działki opisanej wyżej jako teren [...] (nie jest to teren leśny, który jest terenem sąsiednim, stanowiącym ok. 1/3 działki, stąd szczegółowe nawiązanie do tej problematyki przez WINB było zbędne). W toku postępowania podnoszono również rozbieżności dotyczące charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego. WINB jednak prawidłowo wskazał, że kwestia ta nie ma kluczowego znaczenia dla wydania prawidłowej decyzji, z uwagi na to, że decyzja każdorazowo byłaby taka sama ze względu na niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi. Obiekt ten powstał w [...] r. bez dopełnienia wymaganych formalności. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, budowa budynku rekreacji indywidualnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskania pozwolenia na budowę wymagała także budowa piętrowego budynku gospodarczego, co wynikało z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., wg którego jedynie budynki parterowe były z tego obowiązku zwolnione, podlegając procedurze zgłoszeniowej. Ma rację organ twierdząc, że nawet gdyby uznać, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, zakwalifikować należałoby go do obiektów tymczasowych, zdefiniowanych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jeżeli więc tego rodzaju obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym. Z kolei wg art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skoro obiekt ten istnieje od [...] r., to oznacza, że okres 120 dni w sposób wielokrotny został przekroczony. Legalne istnienie obiektu wymagało więc i w tym przypadku uzyskania pozwolenia na budowę. Organy dokonały w tym zakresie ustaleń wystarczających do wydania prawidłowej decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Brak było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowego (art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Fakt zaskarżenia do WSA studium oraz planu miejscowego (na tym etapie do skarżących nieskutecznego z uwagi na treść rozstrzygnięć WSA) nie oznacza, że postępowanie nie może być kontynuowane. Organy biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji i tak też orzekały. Rolą Sądu jest z kolei zweryfikowanie rozstrzygnięć zapadłych z uwzględnieniem tych zasad. Co więcej, samowola budowlana jest stanem rzeczy wymagającym możliwie szybkiej reakcji organów, które bez zwłoki mają obowiązek doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Skarżący, dopuszczając się samowoli, podejmowali ryzyko z tym związane. Stanu samowoli i niezgodności z prawem nie można przedłużać ponad to, co jest konieczne, pozwalając na dalsze jej istnienie. Tolerowanie stanu niezgodnego z prawem byłoby również niesprawiedliwe wobec osób, które swoje obiekty budowlane wznosiły w sposób legalny, po dopełnieniu niezbędnych formalności, a tym samym ponosząc dodatkowe koszty. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.