IV SAB/Po 34/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Mraciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Zarządu Dróg w [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] ( dalej organ) w sprawie udzielenia informacji publicznej. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] stycznia 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej ePUAP skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na ulicy [...] w W., tj. drodze gminnej, położonej na działce nr [...], obręb [...] w W.. Pismem z dnia [...] marca 2016r. organ, drogą elektroniczną poinformował skarżącą, że brak odpowiedzi na jej wniosek spowodowany został tym, że w dniu [...] stycznia 2016r.został aktywowany podmiot publiczny - Powiatowy Zarząd Dróg w [...] - na platformie ePUAP i dopiero w dniu [...] marca br. dopięto do skrzynki uprawnionych pracowników. Opóźnienie w załatwieniu wniosku wyniknęło więc z przyczyn technicznych a nie z bezczynności lub zaniedbania. W tym samym dniu przesłano skarżącej kserokopię wnioskowanego projektu organizacji ruchu pocztą tradycyjną oraz elektroniczną a także poinformowano skarżącą o możliwości przeglądania dokumentacji w urzędzie. Skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wpłynęła do Sądu w dniu [...] kwietnia 2016r., gdyż według organu stała się ona dostępna w systemie informatycznym organu dopiero w dniu [...] marca 2016r. Na skutek wniosku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2016r. w sprawie IV So/Po [...] wymierzył Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...] grzywnę za nieprzekazanie skargi w terminie oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ jest w posiadaniu żądanej informacji, o czy informował skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2016r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że dopiero w dniu [...] marca 2016r. podjęto w organie finalizowanie działania skrzynki podawczej na platformie ePUAP i po zalogowaniu uprawnionego pracownika wydrukowano ze składu pism wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2016r., oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargę - dwa ostatnie pisma z dnia [...] lutego 2016r. Organ zaznaczył także, że poprzez niedopatrzenie nie przesłał skargi do Sądu w terminie, a jedynie przekazał skarżącej żądaną informację kiedy stało się to możliwe. Skarżąca, w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016r. poinformowała, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. zwróciła się do Ministerstwa Cyfryzacji z prośbą o wyjaśnienie kwestii braku funkcjonalności platformy ePUAP w Powiatowym Zarządzie Dróg w [...], na którą organ zwracał uwagę w odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. z Ministerstwa Cyfryzacji wskazano, że Powiatowy Zarząd Dróg w [...] został poinformowany poprzez wiadomość e-mail z dnia [...] lipca 2015r. o aktywowaniu funkcjonalności podmiotu publicznego na elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej. Wskazano również, że funkcjonalność podmiotu publicznego na platformie ePUAP jest nadawana na wniosek i stanowi czynność materialno-techniczną. Wskazano również, że należy uznać, iż skarżąca skutecznie doręczyła korespondencję do organu a więc skarga jest zasadna. Dodatkowo skarżąca w swoim piśmie procesowym wniosła o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, jak stanowi art. 149 §1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 art.149, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. W sytuacji natomiast wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowe w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Skoro bowiem organ w bezczynności już nie pozostaje, to sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie. Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało odnieść się do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Powiatowy Zarząd Dróg w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. [...] podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Zarząd Dróg w [...] w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ w niniejszej sprawie swego obowiązku w tym zakresie nie kwestionował. Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną, wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Z powyższych względów uznać należy, iż wnioskowana przez skarżącego informacja w zakresie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na ulicy [...] w W., drodze gminnej położonej na działce nr [...], obręb [...] w W. stanowi informację publiczną, co nie jest kwestionowane przez organ administracyjny. Uznając, że informacje wskazane we wniosku stanowią informację publiczną, a organ w niniejszej sprawie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wobec powyższego należy stwierdzić, że w świetle wyjaśnień pisma Ministerstwa Cyfryzacji z dnia [...] maja 2016r., organ, wbrew swym twierdzeniom, został poinformowany o aktywacji funkcjonalności platformy ePUAP już w wiadomości e-mail z dnia [...] lipca 2015r. Zgodnie z § 5 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej, funkcjonalność podmiotu publicznego na ePUAP staje się dostępna po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku przez ministra. Zgodnie z § 5 ust. 6 ww. rozporządzenia nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP stanowi czynność materialno-techniczną. W związku z powyższym należy uznać, że od dnia [...] lipca 2015 r. funkcjonalność platformy ePUAP była aktywna w Powiatowym Zarządzie Dróg w [...], a korespondencja skarżącej była doręczana skutecznie. Skoro wniosek udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2016 r., to w tym dniu rozpoczął bieg termin 14 dniowy do załatwienia tej sprawy przez organ. Tym samym uznać należy, że udostępnienia informacji publicznej w dniu [...] marca 2016 r., nastąpiła z przekroczeniem terminów do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji. Jednakże z uwagi na fakt, iż bezczynność ta ustała jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w niniejszej sprawie, to uznać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia wniosku. Skoro bowiem organ rozpoznał wniosek, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi tj. [...] lutego 2016r. – a więc skarga była wówczas zasadną – lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna – rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności – a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Z tego względu Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji) Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę - Sąd analizował ją w aspekcie przewlekłości postępowania, której stwierdzenia domagała się skarżąca. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć prowadzenie tego postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2012, str. 44; J. Borkowski w : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować zatem będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieusprawiedliwione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5.07.2012r., II OSK 1031/12, CBOSA). W kontrolowanej sprawie Sąd w niniejszym składzie uznał, że organ nie dopuścił się przewlekłości. Należało mieć na uwadze, że co prawda z niedopatrzenia organu odpowiedni jego pracownik nie miał dostępu do platformy ePUAP w dniu złożenia wniosku przez skarżącą, ale niezwłocznie, bez zbędnych czynności udzielono informacji publicznej po jej odczytaniu i wydrukowaniu. Nie można więc stwierdzić, że organ dopuścił się nieuzasadnionego przewlekłego postępowania i w tym zakresie skarga została oddalona (pkt 4 sentencji) na podstawie art. 151 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie charakter sprawy oraz fakt, że organ mimo przekroczenia terminu określonego w u.d.i.p., podjął niezwłocznie czynność udzielenia informacji publicznej po ustaniu obiektywnych, jego zdaniem przeszkód w postaci braku dostępu do platformy ePUAP, - Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji). W tej sytuacji Sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o którą wnioskowała skarżąca (pkt 4 sentencji) i w tym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.