II OSK 1697/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 953/16 w sprawie ze skargi S. R.-Z. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 28 listopada 2018 r., sygn. VII SA/Wa 953/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. R. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła S. R. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego: art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej: P.b. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ocenie organów pod względem zgodności z przepisami podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu, podczas gdy organy nie są zwolnione z obowiązku dokonania oceny, czy projekt budowlany zamienny zawiera w swojej treści potwierdzenie, że jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w tym normami prawa miejscowego i normami techniczno-budowlanymi. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez błędne podzielenie przez Sąd I instancji stanowiska organu, że niezawiadomienie skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z oględzin budynku będącego przedmiotem postępowania w sprawie zatwierdzenia projekty budowlanego zamiennego nie miało wpływu na jej wynik, podczas gdy w rzeczywistości skarżącej uniemożliwiono branie czynnego udziału w sprawie, w tym inicjowanie czynności dowodowych, a naruszone w związku z tym przepisy art. 10 k.p.a., 79 k.p.a. oraz 81 k.p.a. nie są dyspozytywne, gdyż nakładają na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązki, z których musi się on wywiązać; 2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez Sąd okoliczności sprawy oraz utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z pominięciem ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, takich jak zgodność projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi oraz przyzwolenie Sądu na poprzestanie przez organ na stwierdzeniu prawidłowości sporządzenia tegoż projektu bez wskazania procesu decyzyjnego oraz wykonanych celem weryfikacji czynności dowodowych. W odniesieniu do tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu pierwszej ze sformułowanych podstaw kasacyjnych skarżąca podniosła, że dla oceny legalności projektu budowlanego nie jest wystarczające stwierdzenie, że organ administracji architektoniczno - budowlany nie jest uprawniony do kwestionowania założeń faktycznych przyjętych na etapie projektu budowlanego. Wprawdzie na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień spoczywa odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i to te osoby ponoszą odpowiedzialność za zastosowanie konkretnych rozwiązań projektowych, to nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony od dokonania oceny, czy projekt zawiera w swojej treści niejako potwierdzenie, że jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w tym normami prawa miejscowego i normami techniczno-budowlanymi. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca sprecyzowała zaś, że z uwagi na niezawiadomienie jej o oględzinach budynku pozbawiono ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zadawania pytań, zgłaszania wniosków dowodowych (np. o powołanie dowodu z opinii biegłego). Skarżąca podniosła, że poddawała w wątpliwość weryfikację projektu budowlanego pod kątem przepisów przeciwpożarowych oraz podniosła, że miała prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony. Ponadto, zdaniem skarżącej, aczkolwiek Sąd I instancji teoretycznie podzielił pogląd skarżącej co do obowiązku weryfikacji projektu budowlanego zamiennego, to nie wskazał jednak, w jaki sposób organ tego dokonał i powielił argumentację organu, że odpowiedzialność za projekt ponoszą projektanci. Konkludując skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wskutek naruszenia przepisów postępowania, o których mowa w podstawie kasacyjnej wskazanej pod numerem II. 1, skarżąca pozbawiona została możliwości zgłoszenia wniosku dowodowego o powołanie biegłego z zakresu pożarnictwa, bowiem nie miała możliwości uczestniczenia w oględzinach. W piśmie procesowym z 14 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że strona wyraża zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wyrazili również uczestnicy postępowania – M. J. i A. J.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z uwagi na to, że wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem zarzutu sformułowanego w odniesieniu do przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (zarzut naruszenia prawa materialnego) jest zarzucane Sądowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię. Zważywszy, że błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z przepisu prawa, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony, gdyż z żadnego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wyprowadzić wywiedzionego w skardze kasacyjnej wniosku, iż obowiązki organów wynikające z art. 35 ust. 1 P.b. Sąd I instancji zawęził do obowiązku oceny zgodności z przepisami projektu zagospodarowania działki lub terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie tego zarzut nastąpiło w całkowitym oderwaniu od treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skoro Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że stosownie do art. 35 ust. 1 P.b., znajdującego odpowiednie zastosowanie względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska; bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej ustawy. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowią także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 2 i 3 oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Zarzuty te opierają się na wyrażanym przez skarżącą kasacyjnie zapatrywaniu, że konsekwencją niezawiadomienia jej o oględzinach budynku, którego projekt budowlany zamienny analizowano w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją, było pozbawienie jej czynnego udziału w całym postępowaniu, w tym możliwości zadawania pytań oraz zgłaszania wniosków dowodowych (np. o powołanie dowodu z opinii biegłego). W odniesieniu do tej grupy zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że niezawiadomienie skarżącej o przeprowadzeniu oględzin należącego do uczestników postępowania budynku nie miało wpływu na wynik sprawy, co następczo uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób uprawniony stwierdził, że nie można uznać, iż prawa skarżącej zostały ograniczone w sposób uniemożliwiający poznanie kompletnego materiału dowodowego, czy też odniesienie się do tego materiału. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że akta sprawy obejmują protokół z przyjęcia oświadczeń złożonych przez skarżącą przed organem I instancji w dniu 5 marca 2015 r., z którego wynika, że skarżąca zapoznała się projektem budowlanym zamiennym. Akta sprawy skarżąca ponownie przeglądała w dniu 13 kwietnia 2015 r., zatem należy wnosić, że zapoznała się również ze znajdującym się w nich protokołem z kontroli budynku z 6 maja 2014 r. W odniesieniu do analizowanego zarzutu kasacyjnego, uzupełniająco względem stanowiska Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje podkreślić, że oględziny, do których doszło w dniu 6 maja 2014 r., a o których mowa w skardze kasacyjnej, organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadził na poprzednim, wstępnym etapie postępowania naprawczego, tj. jeszcze przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzji nakładającej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. na M. J. i A. J. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zamiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (decyzja PINB z 10 września 2014 r., utrzymana w mocy decyzją [..] WINB z 17 grudnia 2014 r. nr 2126/14). Znajdujący się w aktach sprawy protokół z kontroli z 6 maja 2014 r. nr IVOT/479/2014 wskazuje, że ustalenia dokonane w jej trakcie ograniczały się wyłącznie do stwierdzenia przez organ, iż stan faktyczny kontrolowanego obiektu – wybudowanego trzykondygnacyjnego podpiwniczonego budynku zakładu kuśnierskiego - jest zgodny z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na użytkowaniem wyeliminowanymi z obrotu prawnego, co dało następnie organom podstawę faktyczną do przeprowadzenia procedury naprawczej na podstawie przepisów art. 50-51 P.b. Prawidłowość wdrożenia względem kwestionowanego obiektu trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. była zaś przedmiotem sądowej kontroli, w trakcie której prawidłowość zastosowanego przez organy trybu legalizacji została prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r. II OSK 2224/16 oddalającym skargę na ww. decyzję WINB z 17 grudnia 2014 r. w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W tych okolicznościach, skoro kontrola z 6 maja 2014 r. posłużyła jedynie do ustalenia faktów relewantnych z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., o których konsekwencjach prawnych wiążąco przesądzono wskazanym powyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2224/16, to trudno dopatrzeć się na obecnym etapie postępowania w analizowanej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie jakichkolwiek racji, które uzasadniałby zasadność przyjęcia przez Sąd I instancji, że brak udziału skarżącej w tejże kontroli (oględzinach) skutkował przyjęciem niepełnych bądź nieprawidłowych ustaleń, na bazie których doszło do wydania na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Abstrahując od tego, że przepisy art. 7 i 77 k.p.a. nie stanowią dla Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwego wzorca kontrolnego dla rozpoznania zarzutu kasacyjnego uzasadnionego przez skarżącą "nienależytym wyjaśnieniem przez Sąd okoliczności sprawy", gdyż nie są przepisami, których adresatem jest sąd administracyjny, to stwierdzić należało, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. W rozważanym przypadku strona skarżąca w podstawach kasacyjnych zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji mającego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. nie powiązała ze wskazaniem jakichkolwiek przepisów prawa materialnego w odniesieniu do których organy nie poczyniły w tej sprawie należytych, jej zdaniem, ustaleń. W ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych skarżąca nie sprecyzowała bowiem z pominięciem jakich przepisów techniczno – budowlanych dokonano oceny projektu budowlanego zamiennego, w związku z czym zarzuty te uznać należało za niecechujące się w świetle wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należytą precyzją, co w konsekwencji przesądza o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niepoddające się kontroli kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być odpowiednio precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Ogólnikowe zarzuty "niedokładnego zbadania projektu" w odniesieniu do niesprecyzowanych przez stronę przepisów przeciwpożarowych podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w związku z tym nie dają. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.