III SA/Po 920/15

Dnia 22 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi TC na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] 2014 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. ) nałożył na T karę pieniężną w wysokości [...] zł za stwierdzone naruszenie : - niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości, czyli naruszenie art. 50, art. 55 ust. 1 i art. 72 u.t.d. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ dokonywał wielokrotnych prób przeprowadzenia kontroli w firmie strony – wysyłał jej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. T wnosił o przesunięcie terminu kontroli z uwagi na swoje zwolnienie lekarskie, albowiem miał on być jedyną osobą w firmie upoważnioną do reprezentowania swojego przedsiębiorstwa w trakcie planowanej kontroli. W dniu 26 marca, 14 kwietnia, 15 maja oraz 1, 2 i 9 lipca 2014 r. pracownicy organu udali się do siedziby firmy, ale nikogo w niej nie zastano. Organ informował stronę o konieczności wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania firmy w trakcie kontroli. T tłumaczył organowi, że nie odbierał odpowiednio wcześniej jego zawiadomień o terminie dokonywania kontroli, dlatego nie było go w tych dniach w siedzibie firmy. Nie wyznaczył on ponadto osoby do reprezentowania jego firmy, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji i o przeprowadzenie ponownej analizy materiału dowodowego sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie naruszenia prawa poprzez uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli. Był kilkukrotnie informowany skutecznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli i winien dochować należytej staranności w umożliwieniu przeprowadzenia czynności kontrolnych przez upoważnionych pracowników organu. W szczególności mimo choroby jego firma funkcjonowała w sposób ciągły i mógł on wskazać osobę upoważnioną do reprezentowania firmy na czas kontroli. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji w całości. Zarzuciła ona organowi - naruszenie art. 92 a i załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nieuwzględnienie tego, że skarżący nie mógł poddać kontroli swoją firmę gdyż przebywał na zwolnieniu lekarskim lub wykonywał czynności zawodowe - naruszenie art. 79 ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez niezachowanie 7 dniowego terminu od powiadomienia o kontroli do jej przeprowadzenia - naruszenie art. 7, 10 kpa oraz art. 77 kpa i art. 73 u.t.d. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego sprawy. Zdaniem strony nie ponosi ona odpowiedzialności za nieprzeprowadzenie kontroli w swojej firmie. Skarżący sam wykonywał wszystkie czynności biurowe i nie mógł wobec tego wyznaczyć innej osoby upoważnionej do reprezentowania jego firmy. W dacie wyznaczonej kontroli był na zwolnieniu lekarskim lub wykonywał osobiście czynności zawodowe. W ocenie strony zastosowanie winien znaleźć w sprawie art. 92 c ust. 1 u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 50 u.t.d do zadań Inspekcji Transportu Drogowego należy: 1) kontrola: a) przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22, b) (uchylona), c) przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, d) (uchylona), e) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt, f) (uchylona), g) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania, w zakresie określonym w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, h) rodzaju używanego paliwa, i) dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego, j) prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, k) przestrzegania czasu pracy: – przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe, – osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz; 2) prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym wydawanie decyzji administracyjnych na zasadach określonych w ustawie, a także podejmowanie innych czynności w niej przewidzianych, w sprawach: a) licencji wspólnotowej, b) zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy, c) formularzy jazdy, d) zaświadczeń na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy, e) świadectw kierowcy, f) certyfikatów, o których mowa w art. 30 ust. 10, g) zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w przypadkach, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2; 3) podejmowanie czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i zezwoleń ministra właściwego do spraw transportu. Zgodnie z art. 55 ust. 1 Inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do: 1) wstępu do pojazdu; 2) kontroli dokumentów; 2a) kontroli karty kierowcy i karty przedsiębiorstwa; 3) kontroli zainstalowanych lub znajdujących się w pojeździe urządzeń pomiarowo-kontrolnych lub tachografu cyfrowego; 3a) kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) kontrolowania masy, nacisków osi i wymiarów pojazdu przy użyciu przyrządu pomiarowego; 5) żądania od podmiotu wykonującego przewóz drogowy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli; 6) wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. W myśl art. 55 ust. 1a. Inspektor przeprowadza czynności kontrolne, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 5 i 6, w obecności przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie natomiast z art. 72 u.t.d. kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: 1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; 2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; 3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; 4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; 5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli. Na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności ( art. 80 ust. 3 ). W doktrynie wskazuje się, że "ustawodawca wprowadził wyraźny obowiązek prowadzenia czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Komentowany przepis ustanawia tym samym zakaz prowadzenia kontroli pod nieobecność kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. [...] Przedsiębiorca powinien mieć prawo do wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych, kontroli podlega bowiem wykonywana przez niego działalność gospodarcza, a zatem nie można pozbawiać go prawa do obecności w czasie jej przeprowadzania. Oczywiście przedsiębiorca nie musi uczestniczyć w czynnościach kontrolnych. Może bowiem w tym czasie (wykonywania kontroli) być nieobecny. Możemy także wyobrazić sobie sytuację, gdy pomimo że "fizycznie" przedsiębiorca jest obecny, to akurat w czasie kontroli wykonuje inne czynności, które nie pozwalają mu na uczestniczenie w niej – w tej sytuacji zobowiązany jest on do wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania go w czasie kontroli (art. 80 ust. 3 ustawy). Upoważnienie takie powinno nastąpić na piśmie" ( M. Sieradzka, komentarz do art. 80 u.s.d.g., lex 2016 ). W niniejszej sprawie organ kontrolny dokonywał wielokrotnych prób przeprowadzenia kontroli w firmie strony – wysyłał jej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, które były doręczone w prawidłowy sposób. T wnosił o przesunięcie terminu kontroli z uwagi na swoje zwolnienie lekarskie, albowiem miał on być jedyną osobą w firmie upoważnioną do reprezentowania swojego przedsiębiorstwa w trakcie planowanej kontroli. Organ informował wobec tego skutecznie stronę o konieczności wyznaczenia osoby upoważnionej do reprezentowania firmy w trakcie kontroli. Skarżący nie wyznaczył mimo tego osoby do reprezentowania jego firmy i to mimo takiego wyraźnego obowiązku wynikającego z art. 80 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wszelkie zaniechania skarżącego w tym zakresie obciążają go bezpośrednio. Na wniosek strony organ wyznaczał nowe terminy kontroli, ale czynności te okazywały się bezskuteczne. W dniu 26 marca, 14 kwietnia, 15 maja oraz 1, 2 i 9 lipca 2014 r. pracownicy organu udali się do siedziby firmy, ale nikogo w niej nie zastano. T tłumaczył organowi, że nie odbierał odpowiednio wcześniej jego zawiadomień o terminie dokonywania kontroli, dlatego nie było go w tych dniach w siedzibie firmy. W dzień kontroli 14.04.2014r. od godziny 00:20 do godziny 14:10 przebywał poza siedzibą firmy a zawiadomienie o planowanych czynnościach kontrolnych na dzień 14.04.2013r. odebrał dopiero ok. godziny 19, na dowód czego przesłał organowi wraz z tą informacją kserokopię tarczki tachografu. Kolejny wskazany przez organ termin planowanej u skarżącego kontroli wyznaczony na dzień 10.06.2014r. również okazał się bezskuteczny bowiem skarżący poinformował organ, że z powodu dłuższej nieobecności nie jest w stanie przygotować się do przeprowadzenia przez organ kontroli. Skarżący nie wyznaczył jednak osoby do reprezentowania jego firmy, co czyniłoby zbędną jego osobistą obecność w dacie dokonywania kontroli w firmie jak również sam nie wskazał organowi dogodnego dla siebie terminu celem umożliwienia przeprowadzenia w jego przedsiębiorstwa planowanej przez organ od września 2013 roku, kontroli. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżący był kilkukrotnie informowany skutecznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli i winien dochować należytej staranności w umożliwieniu przeprowadzenia czynności kontrolnych przez upoważnionych pracowników organu. W szczególności mógł on wskazać osobę upoważnioną do reprezentowania firmy na czas kontroli, czego jednak świadomie nie uczynił, pomimo odpowiednich pouczeń w tym zakresie. Bez znaczenia są tłumaczenia strony, że tylko ona zajmuje się biurowością firmy, gdyż obowiązkiem przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie pracy firmy, w tym procesu obiegu dokumentów, by były one udostępnianie w trakcie wyznaczonej kontroli upoważnionym pracownikom organu albo przez samego przedsiębiorcę, albo przez odpowiedniego wyznaczonego uprzednio pracownika firmy. Sąd zwraca uwagę na tę okoliczność, że skarżący o planowanych czynnościach kontrolnych organu miał wiedzę od dnia 8.10.2013r. bowiem w tej dacie odebrał pierwsze zawiadomienie o kontroli i do 10.06.2014r. t.j. ostatniego wskazanego przez organ dnia kontroli przeprowadzenie jej okazało się bezskuteczne. Skarżący powołuje się na niemożność świadczenia pracy przez okres przebywania na zwolnieniu lekarskim podczas, gdy przygotowanie dokumentacji, o którą wzywał organ nie jest świadczeniem pracy i skarżący licząc się z kontrolą winien to uczynić. Nawet przyjmując, że choroba skarżącego uniemożliwiała dokonanie powyższych czynności (choć nie wynika to z treści złożonych w aktach administracyjnych zaświadczeń lekarskich) to w okresie, w którym skarżący już wykonywał pracę mógł to uczynić. W aktach administracyjnych sprawy są maile. Z ich treści wynika, że skarżący mailowo kontaktował się z inspektorem w sprawie planowanej przez organ kontroli w jego przedsiębiorstwie i organ zwracał się o ustalenie dogodnego terminu przeprowadzenia kontroli, informując o zagrożeniu karą w wysokości [...] zł za niepodanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych. Skarżący kontaktując się mailowo wskazywał, że ustali dogodny termin przeprowadzenia kontroli, czego jednak nie uczynił. Reasumując należy wskazać, że skarżący mając wiedzę o planowanych przez organ czynnościach kontrolnych, winien przygotować dokumentację konieczną do jej przeprowadzenia oraz biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności powodujące konieczność wskazywania przez organ kolejnych terminów kontroli, sam zaproponować dogodny dla siebie termin. Bierność skarżącego w powyższym zakresie należy uznać za uniemożliwienie przeprowadzenia przez organ czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie skarżącego. Zachowanie skarżącego w powyższym zakresie nie można poczytywać jako należytą staranność działania, której wymaga się od przedsiębiorcy . Z tych też względów zdaniem Sądu także argumentacja zakresie konieczności zastosowania przez organ art. 92 c u.t.d. nie zasługiwała na uwzględnienie. Strona nie wykazała bowiem dowodowo, iż w sprawie zachodziły przesłanki z art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 92 c ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednakże nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec. O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też dodać, że odpowiedzialność za naruszenie prawa, które ma postać deliktu administracyjnego, jest zobiektywizowana. Toteż nie jest wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, jak to już wskazano, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności. Przedsiębiorca nie może więc osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. W niniejszej sprawie strona skarżąca ponosi niewątpliwie bezpośrednią odpowiedzialność za brak odpowiedniego przygotowania siedziby firmy w celu umożliwienia przeprowadzenia jej skutecznej kontroli przez pracowników organu. Do wykazanych w trakcie postępowania naruszeń przepisów ustawy doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca jako podmiot profesjonalny powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wskazała skutecznie żadnych okoliczności, których nie mogła przewidzieć, lub na które nie miała wpływu. Ponieważ zarzuty skargi nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli, to Sąd obowiązany był oddalić skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.