II SA/Ke 211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia linii komunikacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty J.ego z dnia 3 listopada 2015 r., odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] 4 linii komunikacyjnej: J. – P. – K. – S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji na wstępie powołał się na treść art. 22a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), z którego wynika, że organy właściwe do spraw zezwoleń mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a). jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników; b). zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych; c). wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Następnie SKO podało, że we wniosku o zmianę zezwolenia Nr [...] 4 na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób z dnia 21 sierpnia 2015r. przedsiębiorca działający pod firmą "[...] " Z. P. wniósł o modyfikację zezwolenia na linii komunikacyjnej J. - P. - K. - S. w zakresie godzin odjazdu. Przewoźnik na kierunku J. - S. zaproponował odjazdy z przystanku J., Browarna(TESCO)/02 o godzinach: 07:05, 09:20, 12:30, 13:08, 14:40, 15:40, 17:25 z oznaczeniem kursowania od poniedziałku do piątku oprócz świąt i kurs o godz. 17:03 z oznaczeniem kursowania w dni nauki szkolnej. Na kierunku S. – J. Z. P. zaproponował odjazdy z przystanku S., ul. Dworcowa (Dworzec PKP)/04 w godzinach: 06:18, 06:54, 09:00, 11:30, 12:15, 13:05, 14:00, 18:15 z oznaczeniem kursowania od poniedziałku do piątku oprócz świąt i kurs z godz. 07:57 z oznaczeniem kursowania w dni nauki szkolnej. Do obsługi w/w linii Z. P. zgłosił cztery autobusy o pojemności: 44 osób, 25 osób, 24 osób i 17 osób. Po zawiadomieniu w dniu l1.09.2015r. stron, tj. oprócz wnioskodawcy również J. M. i T. K. prowadzących przewóz osób na tej samej linii, o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] 4 dla Z. P., T. K. pismem z dnia 21.09.2015r. wskazał Staroście J., że przedłożony do zmiany rozkład jazdy Z. P. koliduje z jego rozkładem jazdy na linii komunikacyjnej: J. - P. - K. - S. do zezwolenia nr [...] 6. Kolizja polega na tym, że proponowane kursy z Jędrzejowa do Sędziszowa: - godzina odjazdu 13.08 z ul. Browarnej (Tesco) 02, koliduje z jego kursem godz. 13.10 różnica czasowa 2 min., - godzina odjazdu 17.03 z ul. Browarnej (Tesco) 02, koliduje z jego kursem godz. 17.03, ta sama godzina odjazdu, - godzina odjazdu 17.08 z ul. Kolejowej (Dworzec PKP) 01, koliduje z jego kursem godz. 17.08, ta sama godzina. Natomiast kolizja odnośnie kursu z Sędziszowa do Jędrzejowa dotyczy: - godziny odjazdu 7.57 z ul. Dworcowej (Dworzec PKP) 04, co koliduje z jego kursem z godz. 7.59 różnica czasowa 2 min. - godziny odjazdu 9.00 z ul. Dworcowej (Dworzec PKP) 04, co koliduje z jego kursem z godz. 9.03 różnica czasowa 3 min. Również J.M. oświadczył, że proponowany przez Z.a P.a rozkład jazdy koliduje z jego odjazdami. Wyjaśnił, że proponowany kurs z Jędrzejowa z godz. 12.25 koliduje z jego kursem z godz. 12.30, odstęp 5 min., jak również kurs z godz. 14.35 jest zbliżony do jego kursu z godz. 14.40, różnica 5 min. Podkreślił, że zmiany dokonane przez Z.a P.a mają na celu odebranie mu pasażerów i nie dążą do poprawy obsługi tej linii komunikacyjnej, ale zmierzają do wyeliminowania go z rynku przewoźników. W związku z tymi zastrzeżeniami Starosta J. pismem z dnia 05.10.2015r. zwrócił się do Z.a P.a o skorygowanie przedłożonego rozkładu jazdy w taki sposób, by odstępy czasowe między kursami funkcjonujących przewoźników wynosiły min. 10 minut, co zwiększy racjonalność przewozów, zapewni ich opłacalność oraz poprawi obsługę pasażerów. W odpowiedzi Z. P. wniósł o rozpoznanie wniosku złożonego w dniu 21.08.2015r. zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. W dniu 15.10.2015r. Starosta J. dokonał analizy sytuacji rynkowej, w której stwierdzono brak racjonalnych odstępów czasowych między kursami już funkcjonujących przewoźników. W proponowanym rozkładzie jazdy skarżącego stwierdzono nieprawidłowości czasu przejazdu: - w kursie wyjazd godz. 17:16 z przystanku J. ul. Przypkowskiego/03 do przystanku J. ul. Browarna (Tesco)/02 przyjazd godz. 17:25 nieprawidłowy czas przejazdu 9 minut - w sąsiednich kursach czas przejazdu 2 minuty, - w kursie wyjazd godz. 9:14 z przystanku J. ul. Przypkowskiego/03 do przystanku J. ul. Browarna (Tesco)/02 przyjazd godz. 9:20 nieprawidłowy czas przejazdu 6 minut - w sąsiednich kursach czas przejazdu 2 minuty. Ponadto w proponowanym rozkładzie jazdy Z.a P.a stwierdzono brak racjonalnych odstępów czasowych od kursów już funkcjonujących: - w miejscowości J. przystanek ul. Browarna (Tesco)/02 wprowadza kurs wyjazd godz. 17:03 kierunek S., a T. K. posiada kurs wyjazd godz. 17:03 - brak odległości czasowej, - w miejscowości S. przystanek ul, Dworcowa (dworzec PKP)04 posiada kurs wyjazd godz. 14:05, a wprowadza kurs wyjazd godz. 14:00 kierunek J., a T. K. posiada kurs wyjazd godz. 14:03 - wyjazd 3 minuty przed kursem, - w miejscowości S. przystanek ul. Dworcowa (dworzec PKP)04 wprowadza wyjazd godz. 7:57, kierunek J., a T. K. posiada kurs wyjazd godz. 7:59 - wyjazd 2 minuty przed kursem, - w miejscowości S. przystanek ul. Dworcowa (dworzec PKP)04 wprowadza wyjazd godz. 9:00, kierunek J., a T. K. posiada kurs wyjazd godz. 9:03 - wyjazd 3 minuty przed kursem. Organ pierwszej instancji poddał też analizie dane przedłożone przy wniosku strony o zmianę zezwolenia nr [...] 4 dochodząc do wniosku, że przedsiębiorca dziennie do wykonywanych przewozów dokłada kwotę 3,10 zł do samego paliwa, nie wliczając pozostałych kosztów eksploatacji pojazdów, kosztów związanych z zatrudnieniem kierowców, podatku, opłat urzędowych, nie mówiąc już o zysku. Natomiast średnie procentowe wykorzystanie autobusów (średnia pojemność liczona na pojazd 27,5 miejsca) przy średniej na kurs 2,58 osoby wynosi 9,38 %. Przy tak małej ilości przewożonych osób Z. P. pismem z dnia 14.10.2015 r. zgłosił do obsługi linii komunikacyjnej J. - P. - K. - S. zezwolenia Nr [...] 4 autobus marki Renault nr rej. TJE [...] o ilości miejsc siedzących 57 + 15 stojących, który spala średnio [...] ,5 litra oleju napędowego na 100 km, a organ przy powyższym rozliczeniu przyjął średnie spalanie 12 litrów. Oznacza to, że organ zasadnie stwierdził, iż dane przedłożone do analizy przedmiotowej linii przez Z.a P.a są niewiarygodne. Dodatkowa komunikacja z częstotliwością proponowaną przez Z.a P.a oraz duże zbliżenie do kursów T.a K., spowoduje drogową walkę o każdego pasażera, a przez to często obserwowane w takich sytuacjach blokowanie przystanków, wyścigi czy zajeżdżanie drogi, zagrożenie bezpieczeństwa samych pasażerów i innych użytkowników dróg. Te ustalenia wpływają, zdaniem organu, na negatywną ocenę wniosku Z.a P.a w zakresie zmiany zezwolenia nr [...] 4. Dodatkowo organ pierwszej instancji wskazał, że za odmową dokonania zmiany we wskazanym wyżej zezwoleniu Z.a P.a przemawiają udokumentowane naruszenia warunków określonych w zezwoleniu Nr [...] 4 na linii komunikacyjnej: J. - P. - K. – S., polegające na notorycznym nieprzestrzeganiu godzin odjazdu określonych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy oraz niekulturalnym zachowaniu się w stosunku do pasażerów. Okoliczność ta, zgodnie z treścią art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o transporcie drogowym może stanowić przesłankę do odmowy dokonania zmiany przedmiotowego zezwolenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż pozostali przewoźnicy dokonujący przewozu osób na badanej trasie nie mają aktualnych zezwoleń na przewóz osób, Kolegium stwierdziło, że wprawdzie toczą się przed Starostą postępowania o wznowienie postępowań w sprawie wydania zezwolenia na przewóz osób wydane dla T.a K. i J. M., lecz są to tryby nadzwyczajne do pozostających nadal w obrocie prawnym wydanych zezwoleń. W skardze z dnia 12 lutego 2016 r. Z. P. wniósł o uchylenie w/w decyzji SKO w K.. Nie formułując konkretnych zarzutów naruszenia prawa skarżący wyjaśnił, że złożenie przez niego wniosku o zmianę zezwolenia nr [...] 4 podyktowane było faktem wyrażenia przez Starostę J.ego bez dokonania analizy sytuacji rynkowej, zgody na zmianę rozkładu jazdy Firmie "[...]" K. T., gdzie zmiana polegała na wprowadzeniu do rozkładu jazdy czasu odjazdu bezpośrednio przed jego odjazdami. Skarżący podniósł, że analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej: J. – P. – K. – S. opracowana przez pracowników Starostwa Powiatowego w J. jest nierzetelna. Brak w niej bowiem podania pojemności autobusów, którymi wykonywane mają być kursy, brak też wskazania ilości osób, które oczekują na przystankach. Godziny podane w tej analizie nie uwzględniają już istniejących jego kursów. Ponadto autor analizy pomylił pojęcie czasu przejazdu z pojęciem godziny odjazdu. Przyjęcie w analizie, że godziny te powinny być takie same, nie pozwala na zatrzymanie pojazdu, zabranie pasażerów i ich zabiletowanie. Co do ilości przewożonych osób ustalenia organu powinny być oparte na naocznym sprawdzeniu dokonanym w trakcie wykonywania przewozu przez poszczególnych przewoźników. Odnosząc się do skarg kierowanych rzekomo przez pasażerów skarżący stwierdził, że jego zdaniem są one preparowane na użytek postępowania i zmierzają do wszczęcia postępowania w przedmiocie utraty licencji przewoźnika. Świadczy o tym odmowa ujawnienia danych osoby skarżącej się, co uniemożliwia zadawanie jej pytań na okoliczność zdarzeń, które opisują w skargach. Z. P. odniósł się również do kar nakładanych przez Inspektora Transportu Drogowego. Wyjaśnił, że w maju 2015 r. był 9 razy kontrolowany i nie stwierdzono żadnych naruszeń. W marcu 2015 r. nałożono na niego karę w wysokości 500 zł za naruszenie polegające na wcześniejszym odjeździe z przystanku o 2 minuty. W dniu 18 czerwca 2015 r. nałożono na niego karę w kwocie 4.000 zł za niezgłoszenie wycofania pojazdu z linii komunikacyjnej, co winno nastąpić w przeciągu miesiąca. W sprawie tej toczy się postępowanie odwoławcze, przez co organ nie powinien się na tą sprawę powoływać. Postępowanie odwoławcze toczy się również w sprawie zdarzenia z września 2015 r., kiedy to kierowca prowadząc autobus bez pasażerów nie ukończył trasy na terenie Jędrzejowa zjeżdżając do zajezdni z powodu choroby potwierdzonej zwolnieniem lekarskim. Skarżący podniósł też, że konkurujący z nim przewoźnicy biorący udział w postępowaniu, prowadzą działalność przewozową w oparciu o rozkłady jazdy, które nie są wydane na podstawie prawomocnych decyzji. Podane fakty świadczą zdaniem skarżącego o tym, że firma [...] spowodowała, że firma skarżącego nie może wykonywać swoich kursów bez strat w dochodach firmy. Dalsze prowadzenie jego firmy w oparciu o obecny rozkład jazdy stało się niemożliwe i irracjonalne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutu skargi dotyczącego braku aktualnych zezwoleń pozostałych przewoźników na wykonywanie przewozu na przedmiotowej trasie, organ wyjaśnił, że wprawdzie toczy się przed Starostą J.m postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przewóz osób wydane dla T.a K. i J. M.a, ale są to postępowania toczące się w trybie nadzwyczajnym do pozostających nadal w obrocie prawnym wydanych zezwoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do treści art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sprawach dotyczących udzielania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, powyższe zasady uzupełnione są przez przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204/04 poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie. Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie, starosta w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1, może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, c) (uchylony), d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Według art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie, podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Analizę tę przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem: 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych; 2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf; 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych; 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Zgodnie z art. 22a ust. 7 ustawy o transporcie, organy o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 (tj. między innymi i starosta), mogą realizować zadania, o których mowa w ust. 3, przez własne jednostki lub inne wyspecjalizowane podmioty. Jak wynika z przytoczonych przepisów, ustalenia faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia wniosku o zmianę istniejącego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, muszą być oparte na szczególnym, sformalizowanym dowodzie przeprowadzanym przez organ załatwiający wniosek lub inny wyspecjalizowany podmiot, nazwanym analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Konieczną treść tej analizy i częstotliwość jej sporządzania określa art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie, zgodnie z którym analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem: 1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych; 2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf; 3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych; 4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Treść tej analizy nie przesądza oczywiście o udzieleniu bądź odmowie udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, bo rozstrzyga o tym właściwy organ kierując się przesłankami wskazanymi w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie i wszelkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Braki w tej analizie jednak, zwłaszcza dotyczące któregoś z obowiązkowych jej elementów określonych w art. 22a ust. 5 pkt 1 - 4 ustawy o transporcie, powinny być przez organ dostrzeżone i naprawione, zwłaszcza wtedy, gdy organ realizuje zadania, o których mowa w art. 22a ust. 3, tj. między innymi ma rozstrzygnąć wniosek o zmianę istniejącego zezwolenia na linię komunikacyjną, przez własne jednostki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wywiedziony obowiązek organu ma zdaniem Sądu oparcie w treści art. 7 i 77 § 1 kpa. Znajdująca się w aktach sprawy analiza nie została przeprowadzona z zachowaniem wskazanych wyżej ustawowych wymogów. Ani z jej treści, ani też z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby została ona przeprowadzona przez organ właściwy do spraw zezwoleń, jak to wyraźnie przewiduje art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie. Znikąd nie wynika bowiem, czy podpisany pod tą analizą M. C. został upoważniony do jej sporządzenia przez właściwy organ, tj. przez Starostę J.ego. Przy przyjęciu natomiast zaprezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że analiza taka może być na podstawie art. 22a ust. 7 ustawy o transporcie przeprowadzona przez własne jednostki organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy lub przez inne wyspecjalizowane podmioty (uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r., II SA/Bd 1127/11), również nie wiadomo, do której z wymienionych kategorii podmiotów, należy zaliczyć osobę, która podpisała znajdującą się w aktach analizę. Należy ponadto zauważyć, że omawiana analiza nie jest analizą przeprowadzaną cyklicznie, tj. "co najmniej raz w roku", jak o tym stanowi art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie. Jak wynika bowiem już z samego jej wstępu, została przeprowadzona "w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] 4 linii komunikacyjnej: J. – P. – K. – S. dla przedsiębiorcy: Z. P. "[...]". O ile taka wadliwość nie ma przesądzającego znaczenia dla sprawy, skoro czasowy wymóg sporządzenia analizy "co najmniej raz w roku" został jednak – niejako przy okazji rozpatrywania wniosku przewoźnika o zmianę zezwolenia - spełniony, to nie można w żadnym razie przyjąć, aby analiza ta zawierała wszystkie obligatoryjne elementy określone w poszczególnych przepisach art. 22a ust. 5 ustawy o transporcie, a to naruszenie prawa już mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 22a ust. 3 i 5 ustawy o transporcie wynika, że wspomniana analiza powinna w kompleksowy i pełny sposób przedstawiać sytuację rynkową w zakresie regularnego przewozu osób zarówno na linii komunikacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie, objętej wnioskiem o zmianę, jak i na innych liniach komunikacyjnych, które z nią konkurują lub mogą konkurować, choćby na części trasy między przystankami określonymi w rozkładzie jazdy objętym wnioskiem o zmianę. W przepisie art. 22a ust. 5 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie wskazano bowiem wyraźnie na konieczność uwzględnienia w tej analizie istniejącej komunikacji, łącznie z rodzajami pojazdów, godzin ich odjazdów, częstotliwością kursów i dostosowaniem do potrzeb społecznych, a także przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych, co w powiązaniu z wynikającą z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a jedną z przesłanek odmowy tej zmiany (zagrożenie dla już istniejących linii regularnych), wskazuje na zakres i treść analizy, o jakiej mowa w art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie. Wbrew tym wymogom, treść sporządzonej analizy zdeterminowana przyczyną jej sporządzenia określoną na jej wstępie ("w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] 4"), ograniczyła się niemal wyłącznie do oceny tego wniosku. Z art. 22a ust. 5 w zw. z art. 22a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie wynika, że ocena, czy projektowana zmiana linii regularnej stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych powinna być poprzedzona analizą uwzględniającą stan istniejącej dotychczas komunikacji na tej linii. W ramach tej oceny konieczne jest ustalenie rodzajów pojazdów, godzin ich odjazdów, częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych. Kluczową dla rozstrzygnięcia kwestię zagrożenia dla już istniejących linii regularnych przeanalizowano w sprawie niemal wyłącznie przez pryzmat uwarunkowań finansowych, rentowności i obciążenia linii wnioskującego o zmianę przewoźnika. Brakło natomiast wymaganych informacji co do istniejących linii innych niż wnioskodawca przewoźników. W konsekwencji nie wiadomo przykładowo, jaką ilość podróżnych przewożą na objętej wnioskiem o zmianę linii konkurujący ze skarżącym przewoźnicy i jaka w związku z tym jest rentowność tych linii. Bez tych informacji nie da się stwierdzić, czy konkurujący ze skarżącym przewoźnicy, nie mają na tych liniach nadmiaru pasażerów, bądź czy ilość przewożonych przez nich pasażerów nie pozostaje w rażącej dysproporcji do ilości pasażerów przewożonych przez skarżącego, która to dysproporcja może być wynikiem zarzucanej w skardze zmiany zezwolenia udzielonego T. K. decyzją Starosty J. z dnia 23 czerwca 2015 r., znak [...]. Warto przy tym zauważyć, że uzasadnienie tamtej decyzji nie zostało sporządzone na podstawie art. 107 § 4 kpa, czego przyczyną było wadliwe, jak się wydaje, nieuznanie za stronę tamtego postępowania skarżącego Z. P. (por. prawomocny wyrok WSA w K. z dnia 13 listopada 2013 r., II SA/Ke 815/13). Aczkolwiek wspomniana decyzja jest ostateczna, przez co musi być respektowana zarówno przez organ, który ją wydał, jak i przez inne organy, sądy i instytucje, to jednak przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć ustalenia, czy rzeczywiście rozpatrywany w niniejszej sprawie wniosek o zmianę zezwolenia był następstwem tamtej, pozbawionej pisemnego uzasadnienia decyzji. Jeżeli bowiem rzeczywiście okaże się, że wnioskowana zmiana została poprzedzona analogiczną pod względem odstępów czasowych między poszczególnymi kursami zmianą dokonaną przez przewoźników konkurujących na przedmiotowej linii komunikacyjnej, to okoliczność ta powinna być uwzględniona również przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. W przeciwnym razie doszłoby do nieuzasadnionego ograniczenia wolności gospodarczej oraz naruszenia chronionej Konstytucją równości wobec prawa. Ponieważ regulacja zawarta w art. 22a ustawy o transporcie stanowi ograniczenie zasady wolności gospodarczej, omawiane przepisy muszą być interpretowane ściśle, a powody odmowy wnioskowanej zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych - niewątpliwe. Na konieczność wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, wskazuje jednoznacznie treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie. Nie wystarcza więc do wykazania tej przesłanki niepełna i jednostronna analiza oraz oparte głównie na niej uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analiza dołączona do akt sprawy nie uwzględnia jeszcze jednego koniecznego, ustawowego elementu tj. tego, jakie są przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych na linii komunikacyjnej objętej wnioskiem (art. 22a ust. 5 pkt 3 ustawy o transporcie). Analiza ogranicza się bowiem do ustalenia istniejącej na tej linii komunikacji z uwzględnieniem rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów oraz częstotliwości kursów. Z danych tych nie można natomiast wyprowadzić wniosku co do dostosowania istniejącej komunikacji do potrzeb społecznych oraz co do natężenia przewozu podróżnych na tej linii, a w efekcie i co do przewidywanych zmian w tym natężeniu. Drugim z przewidzianych w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie, a także powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów odmowy zmiany zezwolenia nr [...] 4 udzielonego Z. P., jest nie przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w posiadanym zezwoleniu lub wykonywanie przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych został zaprezentowany pogląd, który podziela również Sąd w niniejszym składzie, że redakcja wykładanego przepisu prowadzi do wniosku, iż mamy do czynienia z decyzją o charakterze uznaniowym, a więc z takim uprawnieniem organu administracji, zgodnie z którym w ramach pewnej swobody wyznaczonej przez przepisy prawa materialnego i reguły procesowe, może on w danej sprawie i w danym stanie faktycznym ukształtować skutki prawne albo inaczej dokonać wyboru rozstrzygnięcia. Decyzja uznaniowa natomiast, aby nie została uznana za podjętą w sposób dowolny, musi zostać w sposób wyczerpujący uzasadniona. Na gruncie przedmiotowej sprawy i omawianego przepisu, konieczne jest nie tylko przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego zmierzającego do potwierdzenia stanu, o którym mowa w tym przepisie, lecz dodatkowo należy w sytuacji stwierdzenia, że stan taki ma miejsce, rozważyć, czy z punktu widzenia interesu publicznego zadośćuczynienie żądaniu strony dotyczącemu zmiany posiadanego zezwolenia jest uzasadnione. Stwierdzenie wykonywania przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem powinno więc zostać przekonująco uzasadnione. Nie wystarczające jest przy tym samo stwierdzenie ukarania przewoźnika za naruszenie warunków określonych w posiadanym zezwoleniu. Konieczna jest bowiem analiza okoliczności, które doprowadziły do ukarania. Nie może bowiem pozostać bez znaczenia, z punktu widzenia oceny zachowania przedsiębiorcy jako wykonującego przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, rodzaj, charakter i częstotliwość naruszeń w realizacji posiadanego już zezwolenia. Dopiero takie ustalenia pozwalają organowi przyjąć, iż przedsiębiorca może skutecznie ubiegać się o zmianę zezwolenia lub nie będzie mógł z tej możliwości skorzystać (wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., II GSK 173/08). Takich ustaleń jednak w sprawie zabrakło. Przede wszystkim należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał w omawianym zakresie wyłącznie na stwierdzeniu, że za odmową dokonania zmiany w zezwoleniu Z. P. przemawiają udokumentowane naruszenia warunków określonych w zezwoleniu Nr [...] 4, polegające na notorycznym nieprzestrzeganiu godzin odjazdu określonych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy oraz na niekulturalnym zachowaniu się w stosunku do pasażerów. W sporządzonej na potrzeby sprawy analizie, która w myśl art. 22a ust. 5 pkt 2 ustawy o transporcie musi uwzględniać również dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf – wskazanemu zagadnieniu poświęcono tylko jeden akapit o treści: "Pismem (...) z dnia 28.09.2015 r. Starosta J. udzielił przedsiębiorcy: Panu Z. P. ostrzeżenia za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu Nr [...] 4 linii komunikacyjnej: J.-P. – K. – S. polegających na notorycznym nieprzestrzeganiu godzin odjazdu określonych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy, niekulturalnemu zachowaniu się w stosunku do pasażerów". Z zestawienia tych cytatów wynika, że źródłem ustaleń organu II instancji w omawianej kwestii była właśnie przytoczona analiza. Przy braku powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji innych podstaw dokonanych ustaleń należy więc przyjąć, że za wyłączną podstawę uznania, że za odmową zmiany zezwolenia przemawiają udokumentowane naruszenia warunków udzielonego zezwolenia polegające na notorycznym nieprzestrzeganiu godzin odjazdu określonych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy oraz na niekulturalnym zachowaniu się w stosunku do pasażerów, organ uznał ostrzeżenie udzielone Z. P. pismem Starosty J. z dnia 28 września 2015 r. znak UZRD.7250.203.2015. Pismo to nie zostało dołączone do akt sprawy, co utrudnia Sądowi jego ocenę. Można więc w tym zakresie jedynie zauważyć, że jedyne "ostrzeżenie" przewidziane w przepisach ustawy o transporcie opisane zostało w art. 15 ust. 2, który nie mógł mieć w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy pisemnego ostrzeżenia poprzedzającego cofnięcie licencji, a nie poprzedzającego odmowę zmiany udzielonego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Kolejnym powodem nie pozwalającym na uznanie wspomnianego ostrzeżenia za podstawę odmowy zmiany zezwolenia udzielonego Z. P. jest to, że ani z akt sprawy, ani z obowiązujących przepisów nie wynika, aby udzielenie przez organ takiego ostrzeżenia podlegało jakiejkolwiek weryfikacji. Należy bowiem wyrazić pogląd, że wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o transporcie nieprzestrzeganie warunków zezwolenia, bądź wykonywanie przewozu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, które mogą być podstawą odmowy zmiany udzielonego zezwolenia, musi być wykazane w trybie przewidzianym w ustawie o transporcie i w sposób ostateczny. Taka konkluzja wynika w ocenie Sądu stąd, że konsekwencją ustalenia okoliczności wymienionych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d tej ustawy, jest pozbawienie przewoźnika możliwości uzyskania, bądź zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, a więc ograniczenie jego wolności gospodarczej chronionej konstytucyjnie (art. 20 Konstytucji RP). To powoduje, że ustalenia organu, o jakich mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o transporcie muszą mieć walor ostatecznych, tj. dokonanych we właściwym trybie i z zapewnieniem stronie możliwości obrony. Wskazane w sprawie ostrzeżenie udzielone Z. P., które nie zostało dołączone do akt, ani też nie wiadomo, w jakim trybie zostało podjęte, z uwagi na podważenie w toku postępowania, a także w skardze objętych nim zdarzeń - nie może być podstawą odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych przewidzianą w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o transporcie. Również pozostałe - nie wspomniane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale wymienione przez organ I instancji domniemane przypadki świadczące o nieprzestrzeganiu przez skarżącego przewoźnika warunków określonych w posiadanym zezwoleniu nie mogły być podstawą odmowy wnioskowanej zmiany zezwolenia. Przede wszystkim dlatego, że nie zostały wskazane, jako uzasadniające rozstrzygnięcie organu przez organ II instancji, którego rolą jest ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, a nie rozpoznanie jedynie odwołania od decyzji organu I instancji. W sytuacji natomiast, gdy Z. P. podważał wskazane przez organ I instancji przypadki albo jako nie zaistniałe, albo jako niewiarygodne, bądź też jako objęte rozstrzygnięciami, które nie są ostateczne – możliwość ustalenia przez organ II instancji w oparciu o takie zdarzenia, że skarżący nie przestrzegał warunków określonych w posiadanym zezwoleniu lub wykonywał przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zależna była od szczegółowego odniesienia się do wszystkich tych zdarzeń i zastrzeżeń. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazły się jakiekolwiek rozważania na ten temat, to twierdzenie przez SKO w K., że "z przeprowadzonego postępowania wynika, iż zachodzą dwie okoliczności, na podstawie których stosownie do art. 22a ust. 1, pkt 2 lit. a i d ustawy o transporcie drogowym Starosta może odmówić zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym..." – należy uznać za nie wykazane. Odnosząc się do pozostałych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów odmowy zmiany przedmiotowego zezwolenia, Sąd wyraża pogląd, że również nie mogły uzasadniać tej odmowy. Wykazywana przez organ niewiarygodność podanych przez przewoźnika danych dotyczących wnioskowanej do zmiany linii, a także nierentowność tej linii nie mieszczą się w żadnej z wymienionych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) do d) ustawy o transporcie przesłanek odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Na koniec należy również zauważyć, że powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawa prawna określenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania – tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ ustawy o transporcie – jest wadliwa. Wskazany przepis przewiduje bowiem właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu, który to organ, ani nie wydawał decyzji z 3 listopada 2015 r., ani też nie był właściwy do jej wydania. Decyzję tę wydał jednak organ właściwy według art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o transporcie, tj. Starosta J., co powoduje, że wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że materiał dowodowy nie został w sprawie zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący oraz że istotny dla rozstrzygnięcia stan faktyczny, został wystarczająco dokładnie wyjaśniony. W szczególności nie została w sprawie sporządzona wymagana przez art. 22a ust. 3 analiza o treści zdeterminowanej przez przepis art. 22a ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji nie zostało wykazane zaistnienie którejkolwiek z określonych w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie przesłanek pozwalających na odmowę zmiany zezwolenia na wykonywanie przez skarżącego przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Wskazane naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o transporcie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta J. wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności organ ten ustali, czy cyklicznie sporządzana, całościowa analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej objętej wnioskiem o zmianę, o jakiej mowa w art. 22a ust. 3 i 5 ustawy o transporcie została sporządzona. Jeśli nie, to organ ten podejmie stosowne działania w kierunku pozyskania wymaganej przez przepisy analizy. Organ będzie przy tym pamiętał, że analiza taka może być sporządzona przez uprawniony podmiot określony w art. 22a ust. 5 i 7 ustawy o transporcie oraz, że musi spełniać wymogi określone w art. 22a ust. 5 tej ustawy rozumiane z uwzględnieniem celu, jakiemu ta analiza ma służyć, tj. podjęciu decyzji w sprawie zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne. Dopiero w oparciu o taką analizę oraz wszechstronne rozważenie wszelkich okoliczności sprawy, organ I instancji wyda decyzję rozstrzygającą wniosek Z. P. z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie. Organ będzie też pamiętał, że z uwagi na uznaniowy charakter decyzji wydawanej przez organ na podstawie art. 22a ustawy o transporcie, konieczne będzie szczegółowe i przekonujące wykazanie w uzasadnieniu wydanej decyzji motywów, którymi organ będzie się kierował.