II SA/Bd 247/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z.W. i Z.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 29 października 2015 r. Z. W. i Z. W. (skarżący) zwrócili się do Prezydenta Miasta B. o stwierdzenie nieważności wydanej przez ten organ decyzji nr [...] o warunkach zabudowy działki nr [...]/3. Obok wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zawarli też wniosek o odmowę wydania przez Prezydenta Miasta B. pozwolenia na budowę budynku na wymienionej działce, ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji oraz kontynuację obowiązującego we wskazanym kwartale układu urbanistycznego poprzez ograniczenie do dwóch liczby kondygnacji planowanych obiektów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...]/3 w obrębie [...] przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, przytoczywszy treść art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. wskazał, że skarżący nie posiadają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, albowiem nie byli oni stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – ich nieruchomość nie sąsiaduje z nieruchomością inwestora. Organ stwierdził ponadto, że skarżący nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego uznanie ich za strony, mimo braku bezpośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r. i stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Prezydenta Miasta B.. Skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują na konieczność wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego względu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. Skarżący zarzucili nadto naruszenie art. 7 k.p.a., wskazując, że w ich ocenie w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględniono słusznego interesu skarżących. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, że brak ich uczestnictwa w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy stanowi wadę powodującą nieważność decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ich uczestnictwo w postępowaniu pozwoliłoby wykazać przez skarżących stwierdzonych w podejmowanych przez organ czynnościach wad, co pozwoliłoby wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodną z przepisami. W ocenie skarżących organ nie powinien skupiać się jedynie na wykazaniu, że nie posiadają oni legitymacji do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale w obliczu zawartych we wniosku zarzutów winien zbadać merytoryczną zawartość przedmiotowej decyzji i wszcząć z urzędu postępowanie z art. 157 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał swoje stanowisko, ponownie wskazując, że w rozpatrywanym przypadku wnioskodawcy, jako właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, nie wykazali normy prawnej, na podstawie której w stanie faktycznym sprawy mogliby domagać się konkretyzacji ich uprawnień lub obowiązków przed rzekomymi naruszeniami dokonanymi ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B.. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Z. i Z. W. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o warunkach zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili mu naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącym prawa stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mimo że należąca do nich nieruchomość graniczy pośrednio z działką objętą decyzją Prezydenta Miasta B. ustalającą warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, a z pewnością znajduje się w najbliższym planowanej inwestycji obszarze analizowanym, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że objęta decyzją działka nr [...]/3 powstała z podziału działki nr [...], w wyniku którego poza działką [...]/3 powstały działki [...]/1 i [...]/2 przeznaczone pod wewnętrzne drogi dojazdowe mające zapewnić dojazd do istniejących przyległych działek: działka nr [...]/1 do działek nr [...] (działka skarżących) i [...], a działka [...]/2 do działek [...] Podnieśli, że zamieszkują w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji; że wobec faktu, iż ich działka znajduje się w sąsiedztwie działki objętej decyzją o warunkach zabudowy, powinni oni zostać uznani za strony postępowania; oraz że brak ich uczestnictwa w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy stanowi wadę uzasadniającą uznanie podjętej decyzji za nieważną. Skarżący powtórzyli zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdzenia o wadliwości skoncentrowania się organu tylko na kwestii posiadania przez nich statusu strony postępowania i powinności organu do samodzielnego zbadania prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżony akt może być uchylony tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, wykazała, iż zostało ono podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Poddane kontroli sądowej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r., wydane na skutek złożonego przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało uprzednie postanowienie własne z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...]/3 w obrębie [...] przy ul. [...] w B.. Oba rozstrzygnięcia organ uzasadnił tym, że skarżący nie byli stronami postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a we wnioskach o wszczęcie postępowania oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazali, że decyzja o warunkach zabudowy naruszyła ich interes prawny. Skarżący kontestują powyższe, argumentując, iż ich nieruchomość znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki nr [...]/3, a wykazane w treści wniosku naruszenia prawa przez decyzję o warunkach zabudowy uzasadniały wszczęcie przez organ postępowania nieważnościowego z urzędu. Przechodząc do rozstrzygnięcia spornej kwestii przyznać należy organowi słuszność w zakresie rozważań dotyczących dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zawiera art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a."). Postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., na żądanie strony lub z urzędu. Stroną postępowania jest zaś, w myśl art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Złożenie wniosku przez osobę niebędącą stroną skutkuje wydaniem przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Prawidłowo wyjaśnił organ, iż merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności musi zostać poprzedzone zbadaniem, czy wszczęcie postępowania w tym zakresie jest w ogóle dopuszczalne. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, a inicjuje postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov. pl). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze zważyć przyjdzie, iż nieuzasadnione są zarzuty skarżących dotyczące ograniczenia się organu jedynie do weryfikacji zaistnienia przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność postępowania. Dokonanie wstępnej kwalifikacji wniosku poprzez przeprowadzenie oceny jego prawidłowości formalnej stanowi obligatoryjny element postępowania organu względem złożonego doń wniosku i dopiero pozytywna weryfikacja w tym zakresie otwiera drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie istnienia okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazana konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. O ile ograniczenie się organu jedynie do wskazanej wyżej oceny formalnej wniosku nie budzi zastrzeżeń Sądu, to wnioski, jakie organ powziął w wyniku tej analizy uznać należy za chybione. W ocenie Sądu okoliczności sprawy uzasadniają uznanie istnienia po stronie skarżących legitymacji do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Stwierdzić przyjdzie, że przy ocenianiu przedłożonego wniosku organ nie wziął pod uwagę specyfiki uwarunkowań faktycznych zastanych w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (vide: wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 268/10; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 6. Warszawa 2011, s. 510 i n.). Podzielić należy również stanowisko, iż niesłuszna jest aprioryczna odmowa istnienia interesu prawnego w występowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji po stronie podmiotów, które nie występowały w postępowaniu o jej wydanie lub zmianę. Może się zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym, zaś kwestie tę należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu – prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II S/Gd 633/12; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnili skarżący i co wynika z akt sprawy (wyrys mapy ewidencyjnej – k. 10 akt adm.), nieruchomość, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji powstała wskutek podziału działki nr ewid. [...] na działki o numerach [...]/1, [...]/2 i [...]/3. Ostatnia z wymienionych działek przewidziana jest pod budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego i ograniczona jest od strony południowej i wschodniej drogami publicznymi: ul. [...] i ul. [...]. Działki nr [...]/1 i [...]/2 stanowią pasy gruntu o szerokości ok. 5 m otaczające działkę nr [...]/3 od strony północnej (działka nr [...]/1 do połowy długości granicy północnej) oraz zachodniej (działka [...]/2 – cała granica zachodnia i połowa północnej). Z działkami [...]/1 i [...]/2 graniczą z kolei działki nr [...] (działka skarżących), [...], [...] i [...]. Działki [...]/1 i [...]/2, oddzielające wąskim pasem działki nr [...], [...], [...] i [...] od działki inwestycyjnej, zamierzone zostały pod budowę drogi wewnętrznej obsługującej pobudowany obiekt, przy czym zjazd na teren inwestycji, zgodnie z wytycznymi Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (k. 38 akt adm.), winien odbywać się z ul. [...], a zjazd z ulicy [...] ma mieć charakter wyłącznie awaryjny, przeciwpożarowy. Powyższe wskazuje na to, iż podział pierwotnej działki nr [...] podyktowany był umożliwieniem realizacji przedmiotowej inwestycji poprzez odpowiednie jej skomunikowanie z drogą publiczną. Wydzielenie działek nr [...]/1 i [...]/2 umożliwiło inwestorowi spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz U z w 2012 r., poz. 647), co z kolei uwarunkowało wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uznać zatem należy, że działki nr [...]/1 i [...]/2 w sposób nierozerwalny związane są z przewidzianą na działce nr [...]/3 inwestycją i determinują w sposób kategoryczny możliwość jej realizacji. Zważając na powyższe stwierdzić przyjdzie, że, mimo iż działka nr [...]/1 faktycznie oddziela działkę nr [...]/3 od działki skarżących (a działka [...]/2 od działek nr [...], [...] i [...]) to jednak jej przewidywana funkcja w kontekście planowanej inwestycji nie uzasadnia potraktowania jej za przeszkodę w uznaniu, że właściciele działki nr [...] nie legitymizują się statusem strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Mieć należy na uwadze, że działka nr [...]/1 (będąca, co warte podkreślenia, wąskim pasem gruntu) stanowi nieruchomość wydzieloną na potrzeby zamierzonej inwestycji i podporządkowana jest potrzebom "głównej" działki inwestycyjnej. Sąsiedztwo nieruchomości skarżących z działką nr [...]/3, choć pośrednie z perspektywy danych katastralnych, jest jednak sąsiedztwem sensu largo, które z uwagi na uwarunkowania faktyczne właściwe rozpatrywanej sprawie przeczy konstatacji powziętej przez organ w obu przedmiotowych postanowieniach. Również w zakresie istnienia interesu prawnego po stronie skarżących Sąd doszedł do wniosków odmiennych od organu. Z akt sprawy wynika, że główny dojazd do działki skarżących zlokalizowany jest od strony południowej tej działki i łączy nieruchomości nr [...] z ul. [...] przez teren nieruchomości [...]/1 i [...]/3. Powyższy stan został usankcjonowany decyzją z dnia [...] marca 1965 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce współcześnie oznaczonej numerem [...] (k. 137-138 akt adm.). Zarówno z treści decyzji, jak i załączonej do niej mapki poglądowej wynika ponadto, że tak przewidziany wjazd miał komunikować działkę nr [...] z projektowaną przed czołem działki ulicą równoległą do ul. [...], przewidzianą na pasie współcześnie zajętym przez działkę nr [...]/1. Mając to na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż funkcjonujący od strony ul. [...] wjazd na działkę skarżących jest wjazdem legalnym, znajdującym oparcie prawne w ustaleniach ostatecznej decyzji organu administracyjnego. Realizacja inwestycji stanowi zatem zagrożenie dla uprawnienia skarżących w postaci możliwości wjazdu na swoją działkę od strony południowej (jak to zostało przewidziane w decyzji o pozwoleniu na budowę z roku 1964) i jedynie rozwiązania z zakresu prawa cywilnego pozwolą na zachowanie tego uprawnienia. W ocenie Sądu nie ma w związku z powyższym wątpliwości, iż realizacja inwestycji będzie miała wpływ na możliwość korzystania z działki nr [...] przez ich właścicieli zgodnie z jej przeznaczeniem. Przesądza to o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy doszedł do wniosku, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydane zostało z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie uznanie po stronie skarżących przymiotu strony, wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej we wniosku decyzji i zbadanie, czy zachodzą w stosunku do niej przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a.