II SA/Bd 407/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A.M. i H.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Starosta A. odmówił wydania decyzji zobowiązującej A. i H. M. (skarżących) – właścicieli nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków starostwa powiatowego w A. jako działki nr [...]/1, [...]/1 i [...]/2, położonej w obrębie O. - do udostępnienia wymienionej nieruchomości celem wykonania czynności związanych z wymianą przewodów istniejącej linii napowietrznej oraz wymianie żerdzi słupa oraz wymiany izolatorów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek spółki E. (inwestora) z dnia 6 sierpnia 2015 r., która nie uzyskała zgody skarżących na czasowe zajęcie ich nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z wymianą przewodów, izolatorów oraz żerdzi słupa istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV GPZ C. – O. . Organ wskazał, że na jego wezwanie o uzupełnienie wniosku o dokumentację z inwentaryzacji przedmiotowych słupów, inwestor odmówił przedłożenia żądanej dokumentacji i wyjaśnił, iż celem planowanych robót jest odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, a więc nie wykraczają one poza zakres wskazany w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu I instancji, prace polegające na wymianie stanowisk słupowych nie stanowią remontu, lecz przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i w związku z tym niedopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał w szczególności, że w przypadku demontażu słupa wraz z fundamentami obiekt budowlany przestaje istnieć i zostaje zastąpiony nowym obiektem budowlanym. Wyjaśnił ponadto, że inwestor nie przedstawił dokumentacji potwierdzającej konieczność przeprowadzenia przedmiotowych prac. Pismem z dnia 16 października 2015 r., inwestor odwołał się od powyższej decyzji do Wojewody, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji zobowiązującej skarżących do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania inwestor podniósł, że planowane prace polegają na remoncie w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a wykorzystanie innych materiałów budowlanych niż użytych do budowy przedmiotowych obiektów jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne ze względu na obecnie obowiązujące Polskie Normy. Inwestor podniósł, że przeprowadzenie prac nie spowoduje zmiany parametrów linii napowietrznej. W jego ocenie żądanie organu, by inwestor przedłożył dokumentację potwierdzającą lokalizację przedmiotowych słupów oraz dowodzącą konieczności przeprowadzenia prac remontowych nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przytoczeniu przedstawionego wyżej stanu faktycznego w sprawie oraz przywołaniu treści art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnił, że remont dotyczyć może jedynie istniejących obiektów budowlanych i polega a wymianie poszczególnych elementów obiektu, przy czym parametry techniczne lub użytkowe urządzenia nie mogą w drodze remontu ulec zmianie. Jak stwierdził organ, inwestor nie określił parametrów technicznych podlegających pracom elementów i nie wskazał, czy parametry nowych elementów linii napowietrznej będą odbiegały od dotychczasowych. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody, niemożliwe jest stwierdzenie, czy w następstwie wykonania planowanych prac dojdzie do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a tym samym brak jest obiektywnych przesłanek do stwierdzenia, czy wskazane prace należy zakwalifikować jako remont czy przebudowę. Stwierdził, że organ nie dokonał ustaleń, czy planowane prace ograniczają się wyłącznie do wymiany zużytych słupów, izolatorów przewodów i zastąpieniu ich nowymi o takich samych parametrach, czy też prowadzą do zainstalowania nowych elementów o innych parametrach. Organ odwoławczy zobligował Starostę, by ten, ponownie rozpoznając sprawę, wystąpił do inwestora z żądaniem przedstawienia dokumentacji technicznej dla planowanych prac, określającej w szczególności typ i przekrój przewodów, rodzaj słupów i ich parametrów, izolatorów, liczbę torów itd. Jak wskazał, niezbędne jest także dokładne określenie parametrów technicznych istniejącej linii napowietrznej, a także wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych potwierdzających wyeksploatowanie i wysoką awaryjność przedmiotowej linii (protokoły z usunięcia awarii, przeglądy i ekspertyzy techniczne itd.). Organ zaznaczył ponadto, że planowane prace dotyczą obiektu liniowego, w związku z czym przedmiotem oceny organu I instancji powinny być parametry całej linii. W ocenie Wojewody decyzja pierwszoinstancyjna naruszyła art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym niezbędne było przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 15 marca 2016 r. A. i H. M. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenia art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zobowiązywaniu starosty do wszechstronnego wyjaśniania sprawy, pomimo iż sam wnioskodawca nie przedkładał stosownych dokumentów, oraz naruszenie art. 138 § 2 poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Starosty A. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ewentualne wydanie decyzji uwzględniającej wniosek poskutkuje daleko idącym ograniczeniem własności nieruchomości gruntowej. Wskazali, że kierunek wykładni przepisów procesowych zaproponowany przez Wojewodę wzmacnia zasadę oficjalności, promując jedną ze stron postępowania administracyjnego i zobowiązując organ do załatwienia sprawy za stronę. Stwierdzili, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek udowodnienia, iż spełnione zostały przesłanki do pozytywnego ustosunkowania się do złożonego wniosku, podczas gdy organ odwoławczy chce zastąpić inicjatywę dowodową aktywnym działaniem organu. W ocenie skarżących wyłącznie wnioskodawca powinien oferować dowody i dążyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podnieśli, że organ odwoławczy nie wskazał, na czym dokładnie polegać ma wyjaśnienie sprawy i w jaki sposób organ powinien dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewody uchylająca w całości decyzję Starosty A. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uchyloną decyzją Starosta A. odmówił wydania decyzji zobowiązującej skarżących do udostępnienia ich nieruchomości na rzecz spółki E. celem wykonania przez inwestora czynności związanych z wymianą przewodów istniejącej linii napowietrznej oraz wymianie żerdzi słupa oraz wymiany izolatorów. Organ odwoławczy wykazał, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne powzięte zostało na podstawie niedostatecznie wyjaśnionych okoliczności faktycznych dotyczących ewentualnej zmiany parametrów technicznych linii napowietrznej po przeprowadzeniu prac inwestora. Argumentację kontestującą prawidłowość decyzji Wojewody skarżący oparli na twierdzeniu, iż organ odwoławczy przerzucił na organ I instancji obowiązek wykazania spełnienia przesłanek koniecznych dla wydania wnioskowanej decyzji, promując jedną ze stron postępowania i wzmacniając zasadę oficjalności postępowania administracyjnego. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym dla wydania decyzji kasacyjnej jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy, po pierwsze, stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją, a po drugie, ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.). Podkreślić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnić może wniesioną skargę. W ocenie Sądu w sprawie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym zaskarżone rozstrzygnięcie powzięte zostało prawidłowo. Analiza akt sprawy potwierdza, iż zarzuty organu II instancji względem rozstrzygnięcia Starosty są uzasadnione, przy czym stwierdzonych nieprawidłowości organ odwoławczy nie mógł sanować poprzez samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem właściwe rozstrzygnięcie sprawy wymaga w ocenie Sądu uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości przez organ I instancji. Potwierdzić przyjdzie przede wszystkim, iż wniosek organu I instancji, jakoby planowane przez inwestora prace wykraczały poza pojęcie remontu, jest wnioskiem powziętym przedwcześnie i nieznajdującym potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenie, czy zamierzone przez inwestora prace na linii SN 15 kV GPZ C.-O. kwalifikują się jako remont, stanowi konieczny element oceny wniosku o udostępnienie nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek z art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, kategorycznie stwierdził on, iż planowane prace polegać będą na przebudowie przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Skoro zatem w zebranym materiale dowodowym brak jest informacji na temat tego, jakie przedmiotowa linia uzyska parametry techniczno-użytkowe po przeprowadzeniu prac zamierzonych przez inwestora, to słusznie organ odwoławczy uznał, że konstatacja Starosty oparta została o okoliczność faktyczną w istocie niezweryfikowaną i nieudowodnioną. Wniosek, iż zakwalifikowanie przez organ I instancji zamierzonych prac jako przebudowy dokonane zostało w sposób aprioryczny, niepoparty szczegółowymi ustaleniami w tym zakresie, Sąd w składzie orzekającym potwierdza. Prawidłowo zatem organ odwoławczy, badając zgodność z prawem decyzji organu I instancji, stwierdził naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co prowadzić musiało do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, iż organ odwoławczy, ani tym bardziej Sąd w niniejszym postępowaniu, nie rozstrzygnął o kwalifikacji zamierzonych prac - czy są one remontem, czy przebudową, czy może należą do innej kategorii robót. Nie przesądził także, czy odmowa wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zasadna pod względem merytorycznym. Przedmiotem kontroli była prawidłowość decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie, które ze względu na stwierdzoną wadę proceduralną – niekompletność postępowania dowodowego – nie mogło ostać się w obiegu prawnym. Wojewoda zobowiązał jednocześnie organ I instancji do bardziej skrupulatnego skompletowania materiału dowodowego, na podstawie którego wyciąga on wnioski decydujące o kształcie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Prawidłowość takiego postępowania organu odwoławczego nie powinna, w ocenie Sądu, budzić wątpliwości. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący argumentują, jakoby przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji powodowało ryzyko wydania rozstrzygnięcia ograniczającego prawa własności nieruchomości gruntowej. Jest to prawdą, albowiem istotą postępowania toczącego się w trybie art.124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest właśnie czasowe ograniczenie prawa własności nieruchomości. Nie może to jednak stanowić podstawy zarzutu względem decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ możliwość wydania decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości, czyli ograniczającej prawo własności, wynika z przepisów prawa i każde postępowanie w tym przedmiocie, w sposób prawidłowy wszczęte przed organem, wiąże się z możliwością jego zakończenia rozstrzygnięciem dolegliwym dla strony właścicieli. Twierdzenie skarżących w tym zakresie uznać więc należy raczej za wyraz dezaprobaty względem instytucji prawa dopuszczającej czasowe zajęcie nieruchomości, a to, co w ocenie Sądu oczywiste, nie poddaje w wątpliwość legalności zaskarżonej decyzji. Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego przerzucenia ze strony na organ obowiązku oferowania dowodów i prowadzenia postępowania dowodowego, stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ zobowiązany jest też, na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż organ rozpoznający sprawę zobowiązany jest wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla wyniku sprawy administracyjnej, do czego doprowadzić ma wyczerpujące skompletowanie materiału dowodowego stanowiącego podstawę twierdzeń organu w ostatecznie powziętym przezeń rozstrzygnięciu. Nie jest tak, jak chcą skarżący, iż powzięcie wątpliwości co do danej okoliczności, w obliczu nieprzedstawienia przez wnioskodawcę danych na jej temat, zwalnia organ od samodzielnego wyjaśnienia, "dopytania" o te dane i uzasadnia niejako automatyczne, co de facto sugerują skarżący, negatywne rozpatrzenie wniosku. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie dokumentacji dotyczącej parametrów techniczno-użytkowych poszczególnych elementów obiektu, a mimo to rozstrzygnął o zakwalifikowaniu przedmiotowych robót jako tych polegających na przebudowie, choć to właśnie od brakujących danych ostatecznie zależało, czy taka kwalifikacja jest właściwa. Za wezwanie do złożenia wyjaśnień w tym zakresie nie można przy tym uznać pisma Starosty z dnia 27 sierpnia 2015 r., albowiem nie wynika z niego wprost, iż o te dane zwraca się organ (k. 36 akt adm.). W tym miejscu zauważyć też należy – odnośnie zarzutu nieprecyzyjności zaleceń Wojewody względem organu I instancji –, że zalecenia co do dalszego postępowania Starosty zostały w sposób jasny i wyraźny wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 4 uzasadnienia, akapit pierwszy). W ramach wyjaśnienia Sąd wskazuje także, iż, wbrew twierdzeniom skarżących, postępowanie w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami może być wszczęte z urzędu. Stanowi o tym ust. 2 przywołanego przepisu, zgodnie z którym decyzję, o której mowa w ust. 1 wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.