V SA/Wa 3900/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant starszy referent - Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2014 r. odnoszącej się do kwoty przewyższającej kwotę 618.687,83 zł (słownie: sześćset osiemnaście tysięcy sześćset osiemdziesiąt siedem złotych osiemdziesiąt trzy grosze), wynikającej z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2014 r. Urzędu Kontroli Skarbowej w L., 2. w pozostałej części skargę oddala, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi, wniesionej przez P. G. (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymująca w całości własną decyzję Ministra Finansów z [...] listopada 2014r., nr [...], którą orzeczono o zobowiązaniu do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 w wysokości 619 755,00 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 13 października 2014 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministra Finansów, w związku z wynikiem kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], o uzyskaniu przez Powiat [...] nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 - zgodnie z ustaleniami Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] w wysokości 618 687,83 zł, natomiast w/g Ministerstwa Edukacji Narodowej - w wysokości 619 755 zł. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało, że w wyniku błędów, popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek przy wykazywaniu danych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2009 r., łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 142,0025 uczniów. Różnica między kwotą zawyżenia subwencji, skalkulowaną przez Urząd Kontroli Skarbowej, a kwotą, skalkulowaną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, wynika z nieuwzględniania przez Urząd Kontroli Skarbowej zmniejszenia o 8 liczby wychowanków przeliczanych wagą P40 w przypadku wychowanków w Gimnazjum przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w [...]. Pismem z dnia [...] października 2014 r. Powiat [...] został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Finansów zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 619 755 zł. W uzasadnieniu wskazano, że kwota części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 dla Powiatu [...] została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 142,0025 uczniów liczby uczniów przeliczeniowych. W związku z decyzją Ministra Finansów, w dniu [...] grudnia 2014 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Powiatu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym Powiat wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania stwierdzając, iż przy wydawaniu decyzji Minister Finansów nie uwzględnił wyjaśnień złożonych przez Powiat [...] w toku postępowania. Minister Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2010 naliczana była na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2009 r. Wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych (dalej: MOW) wykazywani są m.in. w tabelach S03 i S04, przy czym dane służące do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej pobierane są z tabeli S03. Liczba wychowanków w tabelach S03 i S04 musi być taka sama. W tabeli S03 wykazuje się wychowanków ze względu na rodzaj skierowania do placówki, natomiast w tabeli S04 według wieku. W tym kontekście istotne jest, co mówi na temat wykazywania wychowanków "Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.7 (30 września 2009 r.). Instrukcja, przy opisie wypełniania tabeli S04 podkreśla, że tabela powinna odzwierciedlać rzeczywistą liczbę wychowanków ośrodka. Kluczową kwestią jest rozstrzygnięcie, kogo należy uznać za wychowanka ośrodka. W ówczesnym stanie prawnym wychowankiem - zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.) - jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Wychowankiem nie jest więc osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Dodatkowo podkreślono, że również rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756) stanowi, iż waga P34 przysługuje wychowankom MOW, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Konkludując organ stwierdził, że nie było uprawnione wykazywanie jako wychowanków MOW osób posiadających skierowanie, które jednak do dnia 30 września 2009 r. nie przybyły do ośrodka. Zdaniem Ministra nie sposób zgodzić się również ze stwierdzeniem, że Powiat [...] nie miał podstaw prawnych do sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym danych zawartych w systemie informacji oświatowej. Organ prowadzący szkoły i placówki lub wpisujący je do ewidencji szkół i placówek niepublicznych i udzielający im dotacji ma prawo weryfikować poprawność danych przekazywanych do systemu informacji oświatowej. Nie jest do tego potrzebne upoważnienie ustawowe wprost zawarte w ustawie o systemie informacji oświaty. Ponadto podkreślono, że zgodnie z Kryteriami podziału 0,6 % rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, przekazanymi wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego przy piśmie z dnia 17 lutego 2010 r. nr [...], w przypadku, gdy orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zostało wydane po 30 września 2009 r., jednostka samorządu terytorialnego mogła ubiegać się o zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 z kryterium II - wzrost zadań w I półroczu roku budżetowego 2010. Powiat [...] nie skorzystał z tej możliwości. Stwierdzono, że w wyniku wykazania w systemie informacji oświatowej danych niezgodnych ze stanem faktycznym według stanu na dzień 30 września 2009 r. przez: - Technikum w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P2 oraz zawyżona o 17 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P11, - Zasadniczą Szkołę Zawodową w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] w [...] została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P2, - Szkołę Podstawową w [...] została zawyżona o 1 ucznia liczba uczniów przeliczonych wagą P2, - Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...]- Gimnazjum została zawyżona o 8 uczniów liczba uczniów ogółem i przeliczonych wagami P1, P26, P40 oraz zawyżona o 23 uczniów liczba uczniów przeliczonych wagą P2, - Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w [...]- Internat została zawyżona o 8 wychowanków liczba wychowanków przeliczonych wagą P34, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 142,0025. Minister wskazał przy tym, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został ustalony na podstawie wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z dnia [...] października 2014 r., z dnia [...] listopada 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. i wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w zakresie prawidłowości otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2010, a także na podstawie wyjaśnień Powiatu [...]. Minister Finansów wskazał ponadto, że dowody w postaci wyniku kontroli oraz wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej zostały sporządzone przez organy państwowe zgodnie z zakresem ich działania, zatem w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Rozpatrując powtórnie sprawę Minister Finansów ustalił, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010, o której Powiat [...] został powiadomiony pismem z dnia [...] lutego 2010 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 142,0025 uczniów i wynosiła 45 262 785 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 142,0025 uczniów przeliczeniowych wynosi 44 643 030 zł, a zatem kwotę 619 755 zł - stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...] na rok 2010, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu - należało uznać za kwotę nienależną. Na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. zobowiązującą Powiat [...] do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010, Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Finansów oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 11 oraz art. 76 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i nie dokonaniu przez Ministra Finansów własnych ustaleń w sprawie, braku rozważenia całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśnienie rzeczywistej liczby uczniów wymagających potrzeby kształcenia specjalnego (odpowiadającej danej wadze) oraz rzeczywistej liczby wychowanków, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie obowiązku zwrotu (rzekomo) nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 619 755 zł, a także brak szczegółowego wyliczenia tej kwoty, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2014 r., w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wadliwą interpretację pojęcia "wychowanka", gdyż przy braku definicji legalnej organ przyjmuje rozumienie pojęcia, które stoi w sprzeczności z wykładnią systemową i celowościową i przy wykładni przepisów rangi ustawowej posługuje się wskazaniami rozporządzeń, co jest niedopuszczalne oraz bezpodstawnie przyjął liczbę faktycznie przebywających w ośrodku wychowanków na dzień 30 września 2009 r., a nie liczbę wychowanków planowanych, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i wychowawczej oraz rodzajów dokumentów poprzez traktowanie wpisu do księgi wychowanków jako podstawy do uznania nieletniego za wychowanka, podczas gdy wpis do takiej księgi ma charakter tylko porządkująco-organizacyjny, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie - na podstawie stosownego odesłania znajdującego się w tym przepisie - odpowiednich przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący otrzymał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości wyższej od należnej, a w konsekwencji żądanie od Skarżącego jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skarga została w części uwzględniona, w pozostałej zaś części skargę oddalono. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa procesowego w sposób, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w części odnoszącej się do utrzymania w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2014 r., odnoszącej się do kwoty przewyższającej kwotę 618 687,83 zł, wynikającej z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2014 r. Urzędu Kontroli Skarbowej w [...]. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r, poz. 1115, z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 198). Zgodnie z brzmieniem art. art. 37 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji; 2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. W ust. 2 wskazano, iż w przypadku określonym w ust. 1, minister właściwy do spraw finansów publicznych zawiadamia właściwą regionalną izbę obrachunkową o zmniejszeniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Nadto z treści ust. 3 wynika, że kwoty, o których mowa w ust. 1, uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego: 1) ustalone na rok budżetowy - podlegają zwrotowi do budżetu państwa i zwiększają kwotę rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2; 2) za lata poprzedzające rok budżetowy - podlegają zwrotowi do budżetu państwa i stanowią wydatek budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Dodatkowo w ust. 4 określono, że jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis w tym kształcie został wprowadzony z dniem 30 kwietnia 2012 r., wcześniejsze brzmienie określało, iż jeżeli w sprawozdaniu, którego obowiązek sporządzenia wynika z odrębnych przepisów, zostały podane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej - jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej. W ust. 5 wskazano zaś, że przepis art. 36 ust. 8 - stanowiący, iż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji - stosuje się odpowiednio. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia prawa materialnego, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie, zatem w pozostałej części skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku, w pozostałej zaś części – na mocy art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalono. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika (w tym przypadku radcy prawnego) reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Jednocześnie - w myśl art. 206 p.p.s.a. - Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu. Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy o odstąpieniu od zasądzenia kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.