VI SA/Wa 696/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) - dalej p.r.d. oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) - dalej u.d.p., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z [...] września 2013 r., którą nałożono na J. S. (skarżącą w niniejszej sprawie) karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] czerwca 2013 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J.D., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem kawy, testerów i uszczelek na trasie H.- W. w imieniu skarżącej. W związku z stwierdzonym przewozem ładunku podzielnego i uzasadnionym podejrzeniem przekroczenia dopuszczalnych parametrów kontrolowanego pojazdu członowego, dokonano jego ważenia na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi, położonym w B. przy ul. [...], przy drodze wojewódzkiej [...]. Punkt kontroli wagowej został wyposażony we wnękę o głębokości dostosowanej do wysokości użytych do pomiarów wag stacjonarnych o nr [...], [...]. Podczas kontroli kierowcę zapoznano z procedurą ważenia oraz z świadectwami legalizacji użytych wag, przymiarów oraz z protokołem pomiaru pochylenia terenu w miejscu ważenia. W trakcie wykonywania pomiarów strefa ważenia - w tym wnęka pomiarowa - nie zawierała żadnych zanieczyszczeń. Odczytów wskazań dokonano wspólnie z kierowcą przy ustabilizowanych wynikach i dla najniższych wskazywanych wartości. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono przekroczenie o 1,15 t. nacisku pojedynczej osi napędowej (11,15 t po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę). Pozostałe parametry pojazdu były w normie. Kierowca nie składał wniosku o przeprowadzenie ponownego ważenia pojazdu. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 p.r.d i art. 104 § Ik.p.a. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym o wymiarach zewnętrznych, masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii IV, z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem, tj. dokonania pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu poprzez sumowanie poszczególnych nacisków osi wagami, za pomocą których ustalenie rzeczywistej masy całkowitej jest niedopuszczalne, co zostało potwierdzone raportem NIK. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności. W ocenie skarżącej organ prowadzący postępowanie nie zbadał wszystkich informacji i dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie powinna zostać skierowana do kierowcy, obecnego przy załadunku, a zastosowana waga pomimo posiadania legalizacji nie była przeznaczona do przeprowadzenia kontroli. Ponadto podczas kontroli nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej, a kontrolujący nie określił masy ładunku, a nawet nie zweryfikował, czy przewożony ładunek nie był ładunkiem sypkim, który mógł ulec przemieszczeniu podczas przejazdu. Zdaniem skarżącej w sprawie wystąpiły przesłanki obligujące organ do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że poruszanie się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych zostało obwarowane licznymi obostrzeniami wymienionymi w art. 64 ust. 1, 2 i 3 prd. Zalicza się do nich wymóg uzyskania zezwolenia. Przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny jest możliwy tylko na podstawie zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 prd). Stosownie do art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Przepis art. 64 ust. 2 prd ustanawia zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny. Zatem z treści art. 140ab ust. 2 prd wynika, że przy kwalifikowaniu naruszeń związanych z ustaleniem braku właściwej kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony jest ładunek podzielny, okoliczność w postaci prawnej niemożności uzyskania zezwolenia kategorii lll-VII nie ma żadnego znaczenia. Ustawodawca bowiem przyjął, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Sankcją za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniami jest kara pieniężna nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 140aa ust. 1 ww. ustawy za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 prd, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści 140aa ust. 3 pkt 1 prd karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Stosownie do art. 140ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Według art. 64 ust. 2 prd pojazdem nienormatywnym, na przejazd którego uzyskano zezwolenie nie można przewozić ładunku innego niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 prd). Stosownie do treści art. 140 ab ust. 2 prd w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. GITD ponownie rozpoznając sprawę nie stwierdził przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. Skarżąca nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd. Według art. 140aa ust. 4 prd nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. W niniejszej sprawie przewożono kawę, testery i uszczelki. Z treści dokumentu [...],[...] z dnia [...] czerwca 2013 r. jednoznacznie wynika, iż przewożony ładunek został zapakowany w kartony. Zatem przewożony ładunek nie był drewnem i nie był też ładunkiem sypkim. Organ wskazał, że brak regulacji prawnej odnośnie procedury ważenia pojazdów przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych powoduje, że inspektorzy ITD stosują zapisy instrukcji wag dołączone przez producentów. Procedura ważenia przebiegała za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym, a wyniki uzyskane w trakcie ważenia są w pełni wiarygodne. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia poczynione przez organ kontrolny. W ocenie GITD, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz zgromadził dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, z których wynika, że strona miała wpływ na stwierdzone naruszenia i nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2013 r., a także uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez stosowanie procedur kontrolnych niezgodnych z prawem (w tym z instrukcją wag) poprzez przeprowadzenie ważenia pojazdu 5-cio osiowego dwiema wagami, co jest zaprzeczeniem zasady nakazującej organom administracji publicznej działać na podstawie i w granicach prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, 2) procedury kontrolnej poprzez dokonanie pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu wagami nieprzeznaczonymi do tego typu kontroli oraz sprawdzanie nacisków osi pojazdu 5-cio osiowego dwiema przenośnymi wagami do pomiarów statycznych, 3) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności i całkowite zignorowanie zarzutu użycia niewłaściwych wag, 4) zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. oraz przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej (brak stosownego rozporządzenia traktującego o zasadach ważenia wagami do pomiarów statycznych), 6) art. 7 i art. 11 k.p.a., jak i art. 78 § 1 k.p.a. przejawiającym się nieuwzględnieniem mających istotne znaczenie dla sprawy dowodów przedkładanych i wnioskowanych przez stronę tj.: a) brak uwzględnienia stanowiska NIK dotyczącego ustalania rzeczywistej masy całkowitej wagami przenośnymi do pomiarów statycznych, b) brak ustalenia legalności czynności kontrolnych, 7) pozorne wyjaśnienie, czy wagi przenośne, którymi posługuje się organ kontrolny, zostały kiedykolwiek dopuszczone do wykonywania kontroli pojazdów (podczas których ważone są pojazdy), które mogą skutkować nałożeniem kar pieniężnych, ponieważ z dokumentów legalizacyjnych to nie wynika. 8) procedury kontrolnej poprzez dokonanie pomiaru rzeczywistej masy całkowitej pojazdu wagami nieprzeznaczonymi do tego typu kontroli oraz sprawdzanie nacisków osi pojazdu 5-cio osiowego dwiema wagami (co potwierdza instrukcja wag oraz przytaczany w uzasadnieniu odwołania raport NIK), 9) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający kontrolę jej poprawności, 10) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a także wadliwą jego analizę, skutkujące w konsekwencji przyjęciem, że zebrane dowody w sposób jednoznaczny wskazują na wpływ lub zgodę skarżącej na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, 11) art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, poprzez pozorne przeprowadzenie postępowania dotyczącego wystąpienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, 12) zasad zapisanych w instrukcji obsługi wagi. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że użycie jedynie dwóch wag do pomiarów statycznych typu SAW w celu ustalenia nacisków osi pięcioosiowego pojazdu dyskwalifikuje ustalenia kontroli. Takiej konfiguracji nie przewiduje instrukcja producenta wag. Przenośne wagi typu SAW do pomiarów statycznych nie są przystosowane do ustalania ewentualnego przekroczenia nacisków osi pojazdów wieloosiowych oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, a stanowisko to potwierdziła Najwyższa Izba Kontroli, do której ustaleń organ w ogóle się nie odniósł. Wyniki ważenia uzyskane w trakcie kontroli za pomocą opisanych urządzeń są zdaniem skarżącej nielegalne. Skarżąca podkreśliła, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, gdyż każdy ładunek, jaki podejmuje, jest starannie przygotowany, tak, by nie przekraczać DMC pojazdu. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za trafne. W niniejszej sprawie nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV było związane z ustaleniem w toku kontroli, że sporny pojazd członowy poruszając się drogą krajową nr [...] przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej o 1,15 t. Należy podkreślić, że kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów, które pozostawały w dopuszczalnej normie. Z tego względu, argumentacja skarżącej dotycząca niemożności użycia wag SAW 10c/ll do pomiarów DMC skontrolowanego zespołu pojazdów nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, nawet gdyby zarzuty strony uznać za słuszne. Uwzględniając powyższe Sąd na gruncie niniejszej sprawy uznaje za zbędne wypowiadanie się, co do kwestii możliwości użycia przedmiotowych wag do pomiaru DMC pojazdu poddanego kontroli w dniu [...] czerwca 2013r. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wykazała, że podjęła działania w celu zapewnienia, aby masa pojazdu członowego poddanego kontroli nie przekroczyła dopuszczalnej masy całkowitej. Nie podjęła natomiast działań w celu ustalenia czy przedmiotowy pojazd członowy zestaw po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym w zakresie nacisku na pojedynczą oś napędową. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ nie ustalił czy przewożony towar był ładunkiem sypkim, co wobec braku przekroczenia DMC nie mogło skutkować nałożeniem kary. Z akt sprawy wynika, że przewożony towar (kawa, testery, uszczelki) były zapakowane w kartony. Powyższe świadczy o tym. iż organ zasadnie ustalił, że przewożony ładunek nie był ładunkiem sypkim. Wyjaśnienie tej kwestii zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji i nie budzi zastrzeżeń Sądu, co do prawidłowości. Niewątpliwie kartony w które załadowano towar można było prawidłowo rozmieścić na pojeździe i zabezpieczyć w sposób uniemożliwiający ich przesunięcie w konsekwencji powodujące nierównomierne obciążenie osi pojazdu. Do takiego rozmieszczenia towaru obligował skarżącą przepis art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym, na co organ zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (v. str. 7 decyzji). Skarżąca nie wykazując żadnych okoliczności a w szczególności, że podjęła działania po załadunku zmierzające do ustalenia czy pojazd nie stał się on nienormatywnym w zakresie nacisku na pojedynczą oś napędową, odpowiada sytuacji "godzenia się" na ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdza, że organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo oceniły okoliczność godzenia się skarżącej na nienormatywne parametry zespołu pojazdów po dokonaniu ich załadunku. Zasadny jest natomiast zarzut skarżącej naruszenia przepisów postępowania, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia przez organy obu instancji na podstawie okoliczności, która nie została w sposób jednoznaczny udowodniona. Należy bowiem zwrócić uwagę na zastosowane do wykonania czynności kontrolnych wagi. Jak wynika ze świadectw ich legalizacji (k. 1 odwr. - k. 2 odwr akt administracyjnych) maksymalne obciążenie tych wag wynosi 10.000 kg (10 ton). Tymczasem na gruncie kontrolowanej sprawy posłużyły one do stwierdzenia nacisków wielkość tę przekraczających. Organy w ogóle nie dostrzegły tej kwestii, przyjmując uzyskane za pomocą tych wag wyniki za w pełni wiarygodne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyjaśnienia tej okoliczności. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie decyzji stanowi odzwierciedlenie jedynie hipotetycznych możliwości sposobów ważenia bez wskazania jak to wyglądało w sprawie niniejszej. Skarżąca natomiast już na etapie postępowania przed organem I instancji ( v. pismo strony z dnia [...] lipca 2013r. k. 18 akt adm.) a potem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (i obecnie w skardze do Sądu) kwestionowała m.in. możliwość użycia jednej pary wag "do pomiaru nacisków osi pojazdu 5-cio osiowego" wskazując, że takiej konfiguracji instrukcja producenta wag nie przewiduje. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że powstała poważna wątpliwość, czy ustalenia organów Inspekcji Transportu Drogowego w kwestii przekroczenia przez skarżącą dopuszczalnych norm nacisku na pojedynczą oś odpowiada rzeczywistości, a zatem czy organ dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ponieważ GITD nie odniósł się do powyższych zarzutów nawet w odpowiedzi na skargę, w związku z powyższym, Sąd uznał, że wątpliwości te organ rozstrzygnie ponownie rozpatrując sprawę, uwzględniając treści wynikające z zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, uregulowanych w art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Podsumowując należy wskazać, że rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie do uwzględnienia wyrażonej powyżej oceny prawnej i poczynionych uwag, a w szczególności winien zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 poczynić wyczerpujące ustalenia odnośnie wag użytych do ważenia (nacisków osi) spornego pojazdu członowego. Organ powinien również wyjaśnić zasadność użycia jednej pary wag w celu pomiaru nacisku na oś. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jak wynika natomiast z art. 80 K.p.a. organ prowadzący postępowanie dokonuje następnie na podstawie zebranego materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Swoje ustalenia w tym zakresie powinien, w świetle art. 107 § 3 K.p.a., zamieścić i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uwzględniając powyższe, stwierdzając naruszenie art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., mogące mieć istotny wpływy na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.