II SA/Wa 2209/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Ewa Marcinkowska, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozkazu personalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. II SA/Wa 2209/15 UZASADNIENIE Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. którą odmówił zmiany rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. S. w dniu [...] stycznia 2012 r. zwróciła się do Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] o wliczenie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, siostry i brata od dnia [...] maja 1992 r. do dnia [...] listopada 1995 r. do pracowniczego stażu pracy. Do przedmiotowego raportu załączyła oświadczenie wnioskodawcy w sprawie braku dokumentów zatrudnienia oraz zeznania świadków, a także zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane przez Urząd Miejski w [...] oraz zaświadczenie wydane z upoważnienia burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił A. S. uwzględnienia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, siostry i brata od dnia [...] maja 1992 r. do [...] listopada 1995 r. do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Na skutek wniesionego odwołania powyższy rozkaz personalny został utrzymany w mocy rozkazem personalnym Komendanta głównego policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie doręczono stronie w dniu 30 czerwca 2012 r. W dniu 20 maja 2015 r. do Komendanta Głównego Policji wpłynął wniosek A. S. o wszczęcie na podstawie art. 61 § 1 i 154 § 1 Kpa postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego Komendanta Głównego policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu swego wniosku A. S. wskazała, iż organy Policji dokonały oceny istnienia słusznego interesu strony nie uwzględniając, iż oba orzeczenia zapadły przy przyjęciu wadliwej wykładni pojęcia "domownika" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto stwierdziła, że diametralnie zmieniona i aktualnie obowiązująca od kilku lat linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jednoznacznie kwestionuje potrzebę "wymogu stałej pracy w gospodarstwie rolnym" jako jednego z kluczowych elementów pojęcia domownika w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazała również, że argumentacja zawarta w uzasadnieniach rozstrzygnięć organu I i II instancji, negująca zasadność jej roszczeń w kwestii wliczenia jej pracy w charakterze domownika do stażu pracowniczego jest gołosłowna i nie poparta absolutnie żadnymi racjonalnymi dowodami. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 155 Kpa odmówił zmiany rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. zarzuciła organowi naruszenie art. 154 § 1 Kpa oraz naruszenie art. 7, 9, 11 i 107 § 3 Kpa . Wskazała, że żądana zmianę rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. jest uzasadniona całkowicie zliberalizowaną przez orzecznictwo sądów administracyjnych wykładnią pojęcia "domownik" na gruncie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. poz. 704). Komendant Główny Policji rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ostatecznie decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których on odsyła (art. 16 § 1 Kpa). Wśród możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej znajdują się tryby określone w art. 154 i art. 155 Kpa. Przepis art. 154 Kpa określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Natomiast przepis art. 155 Kpa ustanawia przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo. Podkreślił, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy w tym przypadku rozumieć szeroko. Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawo". Przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 Kpa, należy więc rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 Kpa, nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Wskazał, że rozkaz personalny nr [...] stanowi decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa, wpływa bowiem na jej sytuację prawną. Dlatego też jej wniosek powinien zostać rozstrzygnięty w oparciu o powołaną regulację, natomiast, wbrew twierdzeniu policjantki, zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 154 Kpa naruszałoby przepisy postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że organ administracji wprawdzie jest związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, jednak organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji, mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i art. 7 Kpa), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W przedmiotowej sprawie treścią żądania strony, którą związane są organy administracji, jest zmiana decyzji ostatecznej. Organy administracji nie są natomiast związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tej zmiany (art. 154 Kpa). Podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej, ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, w stosunku do której podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określoną bez należytej merytorycznej kompetencji przez stronę. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nastąpił konflikt interesu społecznego i słusznego interesu strony. W jasno sformułowanym interesie strony leży bowiem zaliczenie wskazanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Jednocześnie jednak organ wskazał, że kryterium to nie może derogować jednoznacznego przepisu prawnego w każdej sytuacji, w której indywidualny interes strony jest naruszony, czy też w której ma miejsce subiektywne poczucie naruszenia takiego interesu. W interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje bowiem, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. Organ podniósł, że podstawę prawną rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., a więc i rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowi § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Odrębnymi przepisami w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 wskazanego rozporządzenia są unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Istotnym zagadnieniem przy stosowaniu powołanej normy prawnej jest więc ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków gospodarstwie rolnym do ogólnego staży pracy. Stosownie do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, mającej zastosowanie do oceny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa precyzuje zatem pojęcie "domownika" i wprowadza między innymi wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Opierając się na powołanych wyżej przepisach prawa Komendant Główny Policji (w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującym w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.) uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, których wiarygodność podważono, a które stosownie do art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. stanowią istotny dowód, który powinien potwierdzać stałą pracę w danym okresie w gospodarstwie rolnym, skarżąca we wskazanym okresie mogła świadczyć jedynie pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych. Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za wykonywanie pracy w charakterze domownika. Brak było natomiast podstaw do przyjęcia, że A. S. świadczyła stałą pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zdaniem organu aktualnie nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ewentualną zmianę przywołanego wyżej stanowiska organu. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. zarzuciła organowi: • rażące naruszenie art. 154 § 1 i 2 Kpa poprzez jego wadliwą wykładnię i zarazem niewłaściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie; • bezzasadne procedowanie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w oparciu o art. 155 Kpa, co zgodnie z utrwaloną w tym przedmiocie doktryną i judykaturą w ogóle nie powinno znaleźć zastosowania, • naruszenie art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewłaściwe uzasadnienie prawne i faktyczne rozstrzygnięcia pierwszo i drugo instancyjnego, • naruszenie zasad procesowych określonych w art. 8 i 11 ustawy – Kodeks postępowania karnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który zasadniczo podważył moje zaufanie jako strony postępowania, do kompetencji organów państwa, jak również niedostateczne wyjaśnienie stronie postępowania, zasadności przesłanek którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, • rażące naruszenie prawa materialnego stypizowanego w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. poz. 704, z późn. zm.), poprzez błędną i jednocześnie dowolną wykładnię pojęcia "domownika oraz stałości pracy w gospodarstwie rolnym rodziców" w aspekcie ostatnio zliberalizowanej wykładni tego pojęcia, które miało wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że pomimo iż postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek w trybie art. 154 § 1 Kpa to organ w sposób arbitralny i bezprawny rozpoznając jej żądanie procedował w oparciu o zasady określone w art. 155 Kpa co stanowi jej zdaniem złamanie podstawowych zasad procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz, U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. które wydane zostały w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 Kpa. Przepis art. 155 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia, za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z literalnego brzmienia art. 155 Kpa wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w trybie przewidzianym w tym przepisie mogą być poddawane weryfikacji jedynie decyzje ostateczne, na moc: których strona nabyła prawo. Do weryfikacji decyzji, na podstawie których żadna ze stron nie nabyła prawa, właściwy jest odrębny tryb przewidziany w art. 154 Kpa. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Przy czym w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa należy zaliczyć również decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Inaczej jest natomiast w przypadku decyzji nakładających na stronę obowiązek, gdyż na mocy tych decyzji pewne osoby nabywają prawo do wykonania tych obowiązków, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 Kpa (vide: Andrzej Wróbel - Komentarz do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2012). W ocenie Sądu rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiający A. S. wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi nie może zakwalifikowany do decyzji, na mocy których Strona nabyła prawo, gdyż decyzją tą odmówiona Stronie przyznania żądanych uprawnień. Decyzja ostateczna (rozkaz personalny) Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie przyznała jej żadnego uprawnienia ani nie nałożyła na nią żadnego obowiązku. Do decyzji tej nie mógł mieć zatem zastosowania tryb weryfikacji decyzji ostatecznej przewidziany w art. 155 Kpa. Podnieść również należy, że A. S. w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. jako podstawę swego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazała art. 154 Kpa. Wniosku tego nigdy nie modyfikowała. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie rozpoznać ją w oparciu o przepis art. 154 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.