VII SA/Wa 1881/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na podział zabytku nieruchomego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 4 pkt 1, art 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014 poz. 1446) o oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania A. W. i R. W. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiającej pozwolenia na podział nieruchomości - działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że willa murowana w [...] przy ul. [...] wzniesiona w 1936r. według projektu architekta S. G., wraz z działką i zielenią o charakterze parku – ogrodu zakomponowaną według projektu planisty ogrodów W. T., wpisana została do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1988r. pod numerem [...]. Wniosek A. W. i R. W. o podział nieruchomości (działka [...]) zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału dotyczy wydzielenia działki o powierzchni ok. 1100m2 celem przeznaczenia jej pod zabudowę mieszkaniową. Analizując złożony wniosek organ uznał, że dokonanie podziału stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony zabytków tj. podejmowaniem działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów, zapewniających warunki ochrony konserwatorskiej. Wydzielenie odrębnej nieruchomości oznaczałoby pozbawienie willi części otoczenia parkowo-ogrodowego, stanowiącego zakomponowany element zieleni zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Wydzielenie wskazanej części działki i jej zabudowa, pozbawiająca ją pierwotnego charakteru, stoi w sprzeczności z celem objęcia ochroną konserwatorską przedmiotowej willi przy ul. [...] w [...] wraz z działką i zielenią o charakterze parku. Organ jednocześnie wskazał, że decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1999r. zatwierdzono podział nieruchomości KW [...] na działki ewidencyjne nr [...] i [...] które w odnowionym operacie ewidencyjnym obrębu [...] otrzymały numery [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 1999r. Wojewódzki Konserwator Zabytków Województwa [...] zezwolił G. P. na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, jednakże z opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa wynika, że podział nieruchomości, a następnie wzniesienie na wydzielonej działce nowego budynku wpłynęło negatywnie na całość założenia willi i ogrodu - parku, zmieniło bowiem kompozycję tej części zabytku. Zmiany te, zdaniem opiniującego Instytutu nie doprowadziły do całkowitej utraty wartości zabytkowych tej części zabytku, ale ich negatywny wpływ przesądza o niedopuszczalności podziału działki [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż działa w ramach uznania administracyjnego co oznacza, że w niniejszej sprawie w jego ocenie zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstępowania od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów. Podkreślił, że negatywnym skutkiem podziału geodezyjnego byłoby doprowadzenie do sytuacji, w której różnymi częściami tego samego zabytku będą zarządzały różne podmioty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2015r. wniosła A. W. podnosząc, iż organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, a podniesione negatywne skutki podziału mają charakter wyłącznie hipotetyczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Jest to przepis kompetencyjny, czyli uprawniający organ do wydania zezwolenia na podział i nie określa warunków takiego pozwolenia. Nie budzi jednakże wątpliwości, że organ może odmówić wydania pozwolenia, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego zabytku. Rozpatrując sprawy dotyczące podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organy konserwatorskie winny kierować się jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej tj. zasadą integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Ewentualny podział nie może prowadzić do istotnego przekształcenia nieruchomości wpływając na obniżenie wartości zabytkowych, a także pogarszać warunków utrzymania zabytku i jego ochrony. Organ wydając taką decyzję winien kierować się zasadami wynikającymi między innymi z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Decyzja o pozwoleniu na podział nieruchomości zabytkowej ma charakter uznaniowy, i winna przede wszystkim uwzględniać sformułowane w przepisach ustawy obowiązki organu ochrony zabytków. Zadaniem organów ochrony zabytków jest zaś zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów. Podkreślić należy, że decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna zawierać takie uzasadnienia aby nie było wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem takiej decyzji, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego sąd bada, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania : administracyjnego. Komentarz. 10.wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, k. 404-405). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja takiego uzasadnienia nie zawiera. Zasada integralności i niepodzielności zabytkowych założeń, będąca jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej, jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie i organ winien w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnić na czym może polegać w razie podziału nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [...] – naruszenie zasady integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. W sprawie niesporne jest, że willa murowana przy ul. [...] w [...] wraz z działką i zielenią o charakterze parku-ogrodu wpisana została do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1988r. (cała dawna nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] lutego 1999r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił na podział hipoteczny nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 1999r. zezwolił G. P. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie wpisanym do rejestru zabytków (przy ul. [...]). W związku z tym nieruchomość faktycznie podzielono na działki [...] z willą i ogrodem i [...] zajmującą północno-zachodnią część działki pierwotnej, na której usytuowano wolnostojący jednorodzinny budynek mieszkalny. Sąsiadujący z nią wąski fragment działki nr [...] zagospodarowano jako ogród. W aktach sprawy znajduje się opinia Działu Analiz Konserwatorskich Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] stycznia 2013r., z której wynika m.in., że część działki [...], o wydzielenie której wnosi skarżąca, stanowi wąski pas gruntu położony pomiędzy granicą tej działki i granicą wydzielonej działki [...]. Choć w konkluzji opinii negatywnie zaopiniowano wnioskowany podział, to w ocenie Sądu obowiązkiem organu było wyjaśnienie na czym miałoby polegać naruszenie integralności układu przestrzennego nieruchomości, którego głównym elementem architektonicznym wyróżniającym się w zabudowie ul. [...] jest zabytkowa willa oraz układ przestrzenny frontowego ogrodu ozdobnego z tarasem i gazonem. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane wydzielenie wąskiego pasa gruntu na tyłach nieruchomości zagrozi niepodzielności i integralności kompleksu i przyczyni się do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. Sąd nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia wskazuje, że dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości nie zwolni przyszłego właściciela od obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nadzoru konserwatorskiego z obowiązków określonych w rozdziale 4 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.