II GSK 589/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 596/16 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2016 r. oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie pomocy finansowej w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. M. T. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr [...] w G. o opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy w formie opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. M. T. wniosła odwołanie od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. w oparciu o art. 138 § 2 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta Gdyni i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie analizował przesłanek wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych, zawartych w art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 581 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). Wskazanego przepisu nie powołano ani w podstawie prawnej, ani uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów Kolegium uznało, że sprawa nie została rozpatrzona w sposób prawidłowy. M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy trafnie zauważył, że wniosek skarżącej o finansowanie składek na ubezpieczenie ze środków publicznych nie został rozpoznany we właściwym trybie, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko Kolegium, że właściwą podstawą prawną do rozpoznania wniosku skarżącej jest art. 54 ustawy o świadczeniach. Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, o której mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach organ ustala, czy wnioskodawca należy do kategorii osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, tj. czy jest inną niż ubezpieczeni osobą posiadającą miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która posiada obywatelstwo polskie lub uzyskała w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c/ lub d/ ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), spełniającą kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca - jako osoba nieubezpieczona - mogła wystąpić do organu tylko o wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach. Wniosek złożony przez skarżącą powinien być interpretowany przez organ, który zna prawo i ma obowiązek orientować się w zakresie zadań własnych i zadań zleconych gminy. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. brak w ogóle powołania się na art. 54 ustawy o świadczeniach. W to miejsce organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 66 ustawy ust. 1 pkt 19 ustawy o świadczeniach oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) oraz art. 104 i 163 k.p.a. Zatem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie nie analizując przesłanek wydania decyzji określonych w art. 54 ustawy świadczeniach. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta wadami, których w postępowaniu odwoławczym, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nie można było konwalidować. W sytuacji bowiem, gdy organ pierwszej instancji w rzeczywistości uchylił się od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, organ odwoławczy nie mógł wydać orzeczenia merytorycznego w sprawie. Sąd I instancji dostrzegł, że z powodu ww. uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji, postępowania w sprawie istotnie się przedłużyły. Wskazał jednak, że decyzja organu II instancji chroni przysługujące skarżącej uprawnienie do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jej wniosku w oparciu o właściwą podstawę prawną i wyczerpująco zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zakresie jasno określonym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. T., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskrzonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zaniechaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a mające na celu ustalenie wysokości dochodów skarżącej z punktu widzenia art. 8 ustawy o pomocy społecznej, czego na gruncie wniosku skarżącej wymaga art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach, w rezultacie wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie uzasadniał wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i organ odwoławczy mógł z zastosowaniem art. 136 k.p.a. w drodze własnych czynności uzupełnić materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co pozostawałoby w zgodzie z zasadą szybkości postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo że ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń na podstawie faktów znanych organowi z urzędu, tj. z postępowań zakończonych m.in. decyzjami w sprawach [...], w których przeprowadzono wywiady środowiskowe dotyczące skarżącej i które to wywiady mogły zostać inkorporowane do materiału dowodowego niniejszej sprawy znosząc potrzebę uchylania decyzji organu I instancji i kierowania sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Skarżąca kasacyjnie wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu II instancji z jednoczesnym zobowiązaniem organu do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT w wysokości ustalonej według norm przepisanych, ponieważ koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej na podstawie art.174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na powołanych wyżej przepisach postępowania sprowadzają się do twierdzenia, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach Sąd I instancji niewłaściwie ocenił działanie organu odwoławczego, który miał kompetencję do wydania decyzji kasacyjno-reformacyjnej i powinien był – w ocenie skarżącej kasacyjnie - wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Na wstępie zatem wyjaśnienia wymaga funkcja, jaką spełnia w postępowaniu administracyjnym, ustanowiona przepisem art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasada ta - skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy. O wadze tej zasady świadczy umieszczenie jej wśród zasad konstytucyjnych. Przepis art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (..). Sprawa administracyjna musi zatem zostać dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dowodowego, a nie jedynie wydanie dwóch rozstrzygnięć dwóch organów rożnych stopni. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. Wskazać należy, że zadanie organu odwoławczego sprowadza się więc do obowiązku ustalenia w oparciu o przepis prawa materialnego zakresu postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, a następnie usunięcia ewentualnie stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, lecz wyłącznie o tyle, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy jednak pamiętać, że organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu I instancji. Regułą bowiem jest, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając niniejszą sprawę ma na uwadze wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko strony, która znajduje się w sytuacji trudnej, oczekując na ostateczne rozstrzygnięcie swojej sprawy, jak i to, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika uprawnienie strony do odwołania się od każdej decyzji nieostatecznej. Niemniej jednak powołane w skardze kasacyjnej okoliczności, w tym także zasada szybkości postępowania nie mogą stać w sprzeczności ze wskazanymi wyżej gwarancjami konstytucyjnymi strony. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Obowiązek rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy spoczywa na organie orzekającym. Do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. Z tych względów nie byłaby możliwa akceptacja poglądu strony skarżącej, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji merytorycznej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zasadnie stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Trafnie wskazał na wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie ustalenia podstawy prawnej i co za tym idzie, właściwej oceny wniosku M. T. oraz wydanego w tym stanie rzeczy rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie szczególną uwagę należy zwrócić na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które nie mogło być dokonane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji przytoczono brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 26, 27, 29, 30, i 19 ustawy o świadczeniach, zaś w motywach podjętej decyzji stwierdzono, że skarżąca nie spełnia żadnego z warunków uprawniających ja do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym przez ośrodek pomocy społecznej. Tymczasem uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie to musi odzwierciedlać tok rozumowania organu w danej konkretnej sprawie, odnosząc się do prawidłowo określonego żądania strony i ustaleń stanu faktycznego istotnych w danej sprawie. Zapewnia to stronie możliwość poznania przyczyn podjęcia przez organ decyzji danej treści i właściwe ustosunkowanie się do rozstrzygnięcia, co nie zawsze wiązać będzie się z wniesieniem odwołania. Jeżeli jednak odwołanie zostanie złożone, organ odwoławczy ma możliwość poznania oceny organu pierwszoinstancyjnego i podjęcia decyzji z uwzględnieniem argumentacji, która legła u podstaw wydania decyzji zaskarżanej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy to organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić treść żądania objętego wnioskiem, w sposób rzetelny i niebudzący żadnych wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy i wydać decyzję w odpowiedniej formie i z odzwierciedleniem stanowiska we właściwie skonstruowanym uzasadnieniu pozwalającym na ocenę, czy sprawa została rozpoznana w sposób wyczerpujący. Odniesienie się do żądania skarżącej i przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy nie było zatem możliwe, co słusznie zauważył Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jako prawidłową. Zakres koniecznego postępowania dowodowego wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego. Organy mają obowiązek zbadania (zatem w pierwszej kolejności organ I instancji) czy skarżąca należy do kategorii osób, o których mowa w art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sytuacji, gdy dokonają takiej kwalifikacji złożonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze, że z racji sytuacji skarżącej kasacyjnie, organom są znane niektóre fakty z urzędu, niemniej jednak chociaż fakty te należy uwzględnić, nie mogą one stanowić wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Podobnie materiał dowodowy z innych spraw może być inkorporowany do obecnego postępowania wyłącznie w sytuacji, kiedy będzie aktualny i adekwatny do przedmiotu prowadzonego postępowania. Niedopuszczalne byłoby rozstrzygnięcie o sytuacji skarżącej ubiegającej się o potwierdzenie uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie nieaktualnych danych. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, co do zasady składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 orzekł, jak w sentencji wyroku.