I OSK 2405/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego L.M. po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 61/16 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w S. na rzecz R. B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 61/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego R.B. z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. R.B. powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S., dalej jako "Dyrektor", o udostępnienie informacji publicznej poprzez wysłanie na jego adres kserokopii "wszelkich posiadanych dokumentów związanych z kontrolami (w szczególności protokoły kontroli i wystąpienia pokontrolne) prowadzonymi w stosunku do Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. lub Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w S. - przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu w okresie od 1 września 2014 - do dnia obecnego". Wobec powyższego żądania pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Dyrektor poinformował skarżącego, że na dzień złożenia przedmiotowego wniosku, nie dysponuje gotową informacją w tym zakresie, w związku z czym konieczne jest podjęcie dodatkowych czynności polegających chociażby na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. Jednocześnie podmiot zobowiązany działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, że udostępnienie informacji publicznej w wyżej opisanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do rozpoznania przedmiotowego wniosku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący, zarzucił, że mimo upływu blisko 2 miesięcy Dyrektor nie wydał żadnej decyzji w sprawie, co w konsekwencji uzasadnia złożenie niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie, podnosząc że skarżący, który nie zadośćuczynił wezwaniu z dnia [...] grudnia 2015r. słusznie nie otrzymał rzekomych protokołów. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że u.d.i.p. w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, jednakże nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". WSA powołał się na art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 10, art.13 ust. 1, art. 2 i art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Dyrektora. Podmiot zobowiązany uznał bowiem, że wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, do otrzymania której konieczne jest wykazanie, iż uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, że udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przepisy u.d.i.p. wprowadzają regułę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedstawionej sprawie. Podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. WSA zauważył również, że na obecnym etapie Sąd nie jest uprawniony dokonać oceny informacji, której udostępnienia żąda skarżący, nie może bowiem zastępować w tych działaniach podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku. Wskazał również, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Szkoły, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i przyjęcie, że bezczynnością organu jest brak wydania decyzji bądź to odmawiającej udzielenia informacji, bądź to umarzającej postępowanie w sytuacji braku reakcji wnioskodawcy na uprzednie wezwanie do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, że takie wezwanie jest przejawem działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, nadto, że wnioskodawca nie może skutecznie zwalczać rzekomej bezczynności w drodze skargi w sytuacji, gdy to jego własne zaniechanie uniemożliwiło działanie podmiotowi obowiązanemu do udzielenia informacji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. Powołany w zarzucie skargi przepis art. 14 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Jak już zostało wspomniane Sąd I instancji uznał bezczynność organu wskazując, że w sprawie nie wydano decyzji. Podnieść należy, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a."). Do k.p.a. ustawa odsyła w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Jednocześnie jednak u.d.i.p. nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy dla podmiotu zobowiązanego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że żądana informacja ma charakter przetworzony. W odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poprzez użycie słów: szczególnie istotny, ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono szczególnie istotne. Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której z pewnych względów, wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt. I OSK 865/14, lex 1677565). Przekładając powyższe na realia rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skoro po analizie wniosku organ uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą lecz przetworzoną, a w sprawie nie zachodzi szczególny interes publiczny, to powinien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Milczenie wnioskodawcy i twierdzenie, że żądane informacje są tzw. informacją prostą nie zwalniało organu z obowiązku załatwienia sprawy. Odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na jej charakter przetworzony i jednoczesne niewykazanie szczególnego interesu publicznego następuje na podstawie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powołany natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej art. 14 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy niemożności udzielenia informacji publicznej z przyczyn technicznych. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis ten ma charakter wynikowy i jest on stosowany przez sąd administracyjny w przypadku uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji albo postanowienia organu w wyniku uznania, że doszło do naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji, gdyż podstawę tę stanowił art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 1a p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.