I OSK 2703/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 81/16 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla punkt IV zaskarżonego wyroku; 2) oddala skargę kasacyjną w pozostałej części Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 81/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] "M." w K. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wniosku z dnia [...] października 2013 r. stwierdził bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] "M." w K. w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] października 2013 r.; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Koła Łowieckiego Nr [...] "M." w K. do załatwienia wniosku S. P. z dnia [...] października 2013 r. oraz przyznał adw. M. J. od Skarbu Państwa wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Ile i jakich gatunków zwierzyny dzikiej drobnej odstrzeliło Koło Łowieckie na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2012/2013? 2. Ile i jakich gatunków zwierzyny dzikiej grubej odstrzeliło Koło Łowieckie na poszczególnych dzierżawionych obwodach łowieckich w roku gospodarczym 2012/2013? 3. Na jakim obszarze upraw rolnych i w uprawach jakich roślin wystąpiły szkody od zwierzyny dzikiej w roku gospodarczym 2012/2013? 4. W jakiej wysokości (sumarycznie) koło wypłaciło odszkodowania za jak pkt 4 w poszczególnych dzierżawionych obwodach? 5. W jakiej wysokości składki członkowskie opłacali członkowie koła w roku gospodarczym 2012/2013? 6. Czy koło korzystało w roku gospodarczym 2012/2013 z dotacji państwowych, od władz samorządowych, dotacji unijnych i subwencji lub innych form wsparcia finansowego i w jakiej wysokości?. Skarżący wskazał, że domaga się udostępnienia powyższych informacji poprzez umożliwienie mu wglądu do stosownych dokumentów oraz ewentualnego ich kopiowania w siedzibie organu, ewentualnie przesłania mu żądanych informacji w formie wydruku. Po rozpoznaniu skargi skarżącego na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 721/13 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2760/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest aktem o charakterze wewnętrznym, zatem regulacje w nim zawarte nie mogą modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W ocenie NSA z faktu, że dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach określonych w akcie podustawowym lub wewnętrznym, nie można wywodzić wniosku, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji powinien poddać ocenie, czy organ był bezczynny, a ponadto rozważyć, czy organ zapewnił skarżącemu realny dostęp do żądanych informacji, chociażby poprzez poinformowanie skarżącego o możliwości wglądu do akt. NSA podniósł również, że Sąd powinien ocenić, czy zakres żądanej informacji, która choć składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna zostać uznana za informację przetworzoną, bowiem powstała w wyniku podjętych przez organ działań, natomiast nie istniała w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego. Końcowo NSA zaznaczył, że należy uwzględnić fakt, że Koło Łowieckie nie jest typowym organem udostępniającym informację publiczną, zatem sposób udostępnienia przez taki organ informacji może być dostosowany do jego środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] października 2013 r. (pkt I); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego (pkt III). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., jest związany oceną prawną dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zaznaczył, że kwestia oceny aspektu podmiotowego i przedmiotowego sprawy w kontekście regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej nie była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym Sąd pierwszej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że organ był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądane przez skarżącego informacje stanowiły informacje publiczne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że NSA w swym orzeczeniu przesądził o konieczności rozpoznania przez organ wniosku skarżącego w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej zatem zbędnym jest czynienie dalszych rozważań w tym zakresie. Wobec powyższego rzeczą Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy organ pozostawał bezczynny. Sąd, kierując się wskazaniami NSA, wezwał organ do wskazania, czy przed wniesieniem skargi skarżący miał możliwość realizacji złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazał, że przed wniesieniem skargi skarżący miał możliwość realizacji złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wizytę w siedzibie organu, jednak z możliwości tej nie skorzystał. Organ podkreślił, że powyższy sposób udostępnienia informacji publicznej wynikał z braku fachowej obsługi biura oraz braku urządzeń technicznych. Ponadto organ zaznaczył, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia [...] października 2013 r. Analiza treści pisma organu w zakresie odnoszącym się do wniosku skarżącego prowadzi do wniosku, że udzielona skarżącemu odpowiedź czyniła zadość jego żądaniu, co świadczy o ustaniu bezczynności organu. Sąd uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy stwierdził, że organ był bezczynny jednak nie stwierdził, aby ta bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem zwłoka organu była nieznaczna. Ponadto należało uwzględnić złożony zakres pytań składających się na przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, który niewątpliwie uzależniał udzielenie wnioskowanej odpowiedzi od wcześniejszego dokonania stosownych analiz i zestawień. Postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w części tj. w pkt II, III i IV. Zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 14 ust 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że złożenie do akt przez organ pisma, w którym informuje o udzieleniu informacji na wnioskowane pytania, stanowi skuteczne udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2013 r.; art. 17 ustawy prawo pocztowe poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że złożenie przez organ potwierdzenia nadania pisma stanowi jednocześnie dowód przesłania odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 106 § 2 w zw. z art. 133 § 1 i art. 143 § 4 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że skarżący nie udowodnił, aby nie otrzymał odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej w sytuacji niemożliwości procesowej dowodzenia okoliczności negatywnych; art. 3 ust. 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na nie zobowiązaniu organu do udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej zawarte we wniosku z dnia [...] października 2013 r. w sytuacji braku dowodu świadczącego o udzieleniu takiej odpowiedzi; art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na częściowym umorzeniu postępowania w sytuacji braku dowodu na udzielenie informacji na pytania zawarte we wniosku skarżącego oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, polegające na zaniżeniu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego poprzez pominięcie, że pełnomocnik brała udział w postępowaniu przed WSA w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 721/13, a następnie ustanowiony substytut brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] października 2013 r. w sposób wskazany przez skarżącego oraz nałożenie na organ grzywny w kwocie [...] zł. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za łącznie cztery instancje, przy uwzględnieniu sporządzenia poprzednio skargi kasacyjnej oraz stawiennictwa pełnomocnika na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podczas uprzedniego rozpoznawania sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 106 § 2 z zw. z art. 133 § 1 i art. 143 § 4 p.p.s.a., a naruszenie to miało polegać na uznaniu, że skarżący nie udowodnił braku otrzymania odpowiedzi na pytania dot. informacji publicznej, gdy niemożliwym jest dowodzenie okoliczności negatywnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest wadliwie skonstruowany bowiem wymienione przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie przepisy dotyczą przebiegu rozprawy (art. 106 § 2 p.p.s.a.), podstaw wyrokowania (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz podpisania uzasadnienia wyroku (art. 143), przy czym należy zaznaczyć, że art. 143 nie zawiera paragrafów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Na marginesie można dodać, że nie sposób uznać aby zarzut ten był uzasadniony w świetle zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że organ dysponował potwierdzeniami nadania pism adresowanych do skarżącego za pomocą listów poleconych. Z akt sprawy wynika, że skarżący zapoznał się z przedmiotowym pismem w dniu [...] marca 2014 r. w siedzibie Sądu podczas przeglądania akt sprawy. W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r.) wskazać przyjdzie, że ten ostatnio wymieniony przepis stanowił, że "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezobowiązaniu organu do udzielenia odpowiedzi na pytania dot. informacji publicznej, w sytuacji gdy brak jest dowodu świadczącego o udzieleniu takiej odpowiedzi. Sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Ewentualne naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia przepisom procesowym lub materialnym. Skarżący kasacyjnie wprawdzie powiązał zarzut naruszenia tego przepisu z art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a., jednakże przepis ten również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem jest to przepis ogólny o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi normę, która określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, natomiast nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Z tych samych powodów nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczący częściowego umorzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania, podczas gdy brak było dowodu na udzielenie informacji przez organ na pytania zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Wskazany przepis stanowi, że Sąd umarza postępowanie, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten ma charakter wynikowy, co sprawia, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach którego wskazano na dokonanie błędnej wykładni art. 14 ust. 1 u.d.i.p. podkreślić trzeba, że w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji na stronach od [...] do [...] uzasadnienia zaskarżonego wyroku nawiązał w tym zakresie do wiążącego z mocy art. 190 p.p.s.a. stanowiska NSA wyrażonego w zapadłym w granicach niniejszej sprawy wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2760/14. Zgodnie z tym orzeczeniem Sąd pierwszej instancji podjął działania celem ustalenia, czy organ zapewnił skarżącemu realny dostęp do żądanej informacji, co doprowadziło do stwierdzenia, że faktycznie taki dostęp został zagwarantowany, zatem dalsze żądania i skargi wnioskodawcy są bezzasadne. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisu jest bezzasadny bowiem Sąd pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu czynności procesowych zaleconych przez NSA. W powołanym wyżej orzeczeniu NSA wskazał, że jeżeli Sąd pierwszej instancji ustali, że skarżącemu zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, czyniłoby to dalsze żądania i skargi skarżącego bezzasadne, a nawet mogłoby być poczytywane jako niezasługujące na ochronę nadużycie prawa do informacji publicznej. Końcowo, należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 17 ustawy Prawo pocztowe wskazując jedynie, że zarzut ten wymyka się spod oceny, bowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w części odnoszącej się do pkt II i III zaskarżonego wyroku, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut dotyczący zawartego w pkt IV zaskarżonego wyroku postanowienia w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na koszty te winno bowiem składać się wynagrodzenie pełnomocnika za czynności adwokackie na każdym etapie postępowania. Wskazać przy tym wypadnie, że o ile w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt II SAB/Lu 721/13 i I OSK 2760/14 zastosowanie znajdzie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.), o tyle w dalszym toku postępowania wynagrodzenie adwokata winno być obliczone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uchylając w tej części zaskarżony wyrok nie orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, albowiem ustalenie i przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ramach przyznanego i wykonanego prawa pomocy jest tzw. postępowaniem wpadkowym (ubocznym, incydentalnym). Uwzględnienie skargi kasacyjnej w tej części stanowiło w istocie rozpoznanie zażalenia na zawarte w zaskarżonym wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania. Istotne jest przy tym również, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 258 § 4 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.). Zatem wnioski pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozpoznane zostaną w odrębnym trybie.