II SAB/Łd 94/16

Dnia 28 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi K. M. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie legalności budowy parkingu 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 14 września 2015 roku w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz skarżących K. M. i A. M. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 4 maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga K. M. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. M. w przedmiocie legalności budowy parkingu. Pełnomocnik skarżących zarzucił organowi rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) i wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym organowi w tym celu stosownym terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 14 września 2015 r. skarżący wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. M. o wszczęcie postępowania w związku z budową parkingu dla samochodów ciężarowych i ciągników siodłowych. Pismem z dnia 29 września 2015 r. organ zawiadomił skarżących o planowanych oględzinach na terenie opisanym we wniosku. Następnie skarżący rozszerzyli pierwotny wniosek poprzez podanie kolejnych działek w ramach nieruchomości, na której ma miejsce budowa. W piśmie z dnia 26 października 2015 r. organ wezwał skarżących do wykazania posiadania przymiotu strony, co skarżący uczynili w piśmie z dnia 6 listopada 2015 r. Następnie, w dniu 14 grudnia 2015 r. skarżący złożyli zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] uwzględniając zażalenie wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy – do dnia 19 lutego 2016 r. W kolejnych pismach z dnia 30 stycznia 2016 r. i z dnia 8 lutego 2016 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko i zgłosili do organu stopnia powiatowego szereg uwag. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. powiadomił skarżących o zamiarze przeprowadzenia w dniu 9 marca 2016 r. dowodu z przesłuchania świadków. W tym samym dniu organ zawiadomił na piśmie skarżących o wszczęciu postepowania i m.in. o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Następnie pismem z dnia 23 marca 2016 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Co istotne do chwili wniesienia niniejszej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. M. nie podjął tak formalnego, jak i merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa w zakresie bezczynności organu administracji publicznej podkreślając, iż niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. M. w tak rozumianej bezczynności pozostaje. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. M. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i podejmowane czynności. Podkreślił, iż przy piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. przekazał całość akt do organu II instancji w związku z zażaleniem skarżących. Organ stopnia wojewódzkiego postanowieniem z dnia [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2016r., dokumenty powróciły do organu stopnia powiatowego dopiero w dniu 29 stycznia 2016 r. Dalej organ wskazał, iż w dniu 1 lutego 2016 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków. Dnia 9 marca 2016 r. zakończono przesłuchania i zawiadomieniem z dnia 23 marca 2016 r. umożliwiono stronom w terminie 14 dni wypowiedzenie się co do zebranego materiału i zgłoszenia żądań. Organ I instancji znaczył, iż termin do zapoznania się i składania wniosków upłynął w dniu 13 kwietnia 2016 r. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego prawa, natomiast w dniu 11 kwietnia 2016 r. skarżący złożyli skargę na bezczynność organu. Zdaniem organu stopnia powiatowego uwzględniając wyznaczony w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] termin dodatkowy załatwienia sprawy, datę zwrotu akt z organu II instancji oraz wniosek dowody skarżących, tutejszy organ w celu dokładnego rozpoznania sprawy z przyczyn niezależnych musiał uchybić terminowi wyznaczonemu na dzień 19 lutego 2016 r. Na koniec dodał, iż z uwagi na konieczność dokonania dokładnej analizy zebranego materiału dowodowego, niejednolitą linię orzeczniczą oraz legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem na wykonanie utwardzenia terenu przeznaczonego na dojazd i plac manewrowy do budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr 22, 23 w miejscowości N., w przygotowaniu jest decyzja administracyjna kończąca postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić przy tym należy, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu, brakami kadrowymi, czy inicjatywą dowodową stron postępowania, do której w świetle obowiązujących przepisów prawa mają uprawnienie. Analizę zasadności niniejszej skargi poprzedzić należy uwagą, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych i lektury skargi, odpowiedzi na skargę, strona skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. M., tym samym wyczerpała tryb przewidziany w przepisie art. 37 k.p.a. Wobec powyższego dopuszczalność skargi nie budzi wątpliwości. Przechodząc do dalszej oceny przypomnieć należy, iż postanowieniem z dnia [...] organ stopnia wojewódzkiego uznał zażalenie skarżących, złożone do organu II instancji za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2016 r. Jednakże, jak wynika z akt i co potwierdza sam organ, do dnia 19 lutego 2016 r. nie załatwił sprawy co do istoty, nie uczynił tego również do dnia rozpoznania niniejszej sprawy. Organ wyjaśnia wprawdzie, iż po rozpatrzeniu zażalenia akta sprawy powróciły do organu stopnia powiatowego dopiero w dniu 29 stycznia 2016r., zaś w dniu 1 lutego 2016 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków. I dopiero w dniu 9 marca 2016 r. zakończono przesłuchania i zawiadomieniem z dnia 23 marca 2016 r. umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranego materiału i zgłoszenia żądań, a 14 dniowy termin upłynął w dniu 13 kwietnia 2016 r., podczas gdy w dniu 11 kwietnia 2016 r. skarżący złożyli skargę na bezczynność organu. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego prawa, natomiast w dniu 11 kwietnia 2016 r. skarżący złożyli skargę na bezczynność organu. Co jednakże ważne, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu, czy też inicjatywą dowodową stron, do której mają prawo do czasu zakończenia postępowania. Zdaniem sądu zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W świetle przytoczonych okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie sądu podkreślić trzeba, iż wniosek inicjujący postępowanie wpłynął do organu w dniu 11 września 2015 r., w dniu 20 października 2015 r. organ przeprowadził oględziny i podejmował czynności wyjaśniające. Dopiero w dniu 15 lutego 2016 r., po zwrocie akt z organu stopnia wojewódzkiego z postanowieniem uwzględniającym zażalenie na bezczynność, organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania i wyznaczył termin na zapoznanie się z materiałem sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż owszem organ stopnia powiatowego podejmował różnego rodzaju działania i czynności, ale niewątpliwie sprawa nadal nie jest załatwiona co do istoty. Sytuacja taka nie jest możliwa do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie można pominąć, iż organ stopnia wojewódzkiego wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2016 r. w którym organ I instancji nie załatwił sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale i w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Reasumując, niewątpliwie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. W tym przypadku ziściły się przesłanki opisane w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. co obligowało sąd do orzeczenia w pkt 1 sentencji o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżących z dnia 14 września 2015 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Z kolei jak wynika z przytoczonego wcześniej przepisu art. 149 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, taka sytuacja zaszła w przedmiotowej sprawie, co obrazuje odległość czasowa pomiędzy kolejno podejmowanymi czynnościami, co zostało opisane wyżej. Z uwagi na powyższe sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd postanowił w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). ms