II SA/Ol 453/16

Dnia 28 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt - oddala skargę. Decyzją nr "[...]" z dnia 24 listopada 2014 r. Wójt Gminy "[...]"zezwolił "[...]" na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy "[...]" oraz na prowadzenie Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt na działce "[...]". Zezwolenia udzielno na okres od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2024 r. Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2015 r., o wszczęcie postępowania, dotyczącego stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]","[...]", powoływane dalej jako "Stowarzyszenie", wskazując na istnienie przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako K.p.a., z uwagi na brak wymaganego prawem określenia obszaru działalności "prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt". Postanowieniem z dnia 11 września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej prowadzenia Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt na działce nr "[...]" i dopuściło do udziału w nim Stowarzyszenie. Następnie, decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 24 listopada 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wywiodło, że dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Podniosło, że z art. 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399), powoływanej dalej jako "ustawa", wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności, w tym na prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, powinno m.in. określać przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. Zaznaczyło, że powołana ustawa nie zawiera legalnej definicji pojęcia "obszaru działalności objętej zezwoleniem", zatem znaczenie tego pojęcia możliwe jest do określenia przez dokonanie wykładni. Kolegium zauważyło, że w ocenie wnioskodawcy pojęcie to winno być rozumiane jako obszar, z którego ujęte bezdomne zwierzęta umieszczane są w danym schronisku. Zaznaczyło, że Stowarzyszenie przedstawiło obszerną wykładnię, w celu wykazania prawidłowości przyjętego znaczenia wskazanego pojęcia. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienie pojęcia określonego w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy nie jest jednolite i zachodzą w tym zakresie poważne wątpliwości. Ustalenie znaczenia pojęcia "obszar działalności objętej zezwoleniem" wymaga przeprowadzenia wykładni, która prowadzi do różnych wniosków znaczeniowych. O rażącym naruszeniu prawa można zaś mówić tylko w takim przypadku, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Warunkiem uznania naruszenia przepisu za rażące jest istnienie jasno sformułowanej normy prawnej, której treść nie wymaga wykładni. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie podniosło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność różnego rozumienia pojęcia "obszaru działalności prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt" określonego w zezwoleniu, lecz braku określenia tego obszaru w jakikolwiek sposób. Zauważyło, że rażąco naruszony art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy jasno i precyzyjnie określa, że zezwolenie powinno określać przedmiot i obszar działalności objęty zezwoleniem. Skoro więc decyzja nie zawiera żadnego określenia obszaru działalności prowadzenia schroniska, to okoliczność ta w sposób oczywisty i bezpośredni narusza prawo. Decyzją z dnia 19 stycznia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 27 listopada 2015 r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można stwierdzić nieważność decyzji jedynie w przypadku naruszenia prawa, któremu przypisać można charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa można zaś mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oznacza to, że warunkiem uznania naruszenia przepisu za rażące jest istnienie jasno sformułowanej normy prawnej, której treść nie wymaga wykładni. Nie może więc stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta wykładnia przepisu, co do którego istnieje wyraźny spór w judykaturze, a różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą. Nadto, rażące naruszenie prawa musi być na tyle drastyczne, aby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej takim naruszeniem stanowiło ważniejszą wartość niż zasada trwałości decyzji ostatecznej. Zdaniem Kolegium, należało odmówić stwierdzenia nieważności zezwolenia, gdyż pojęcie "obszar działalności" użyte w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wymaga wykładni, a ponadto interpretacja tego terminu na gruncie ustawy o czystości i porządku w gminach nie jest jednoznaczna, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, przytaczając dwie definicje wskazanego terminu. Kolegium nie zgodziło się ponadto ze stanowiskiem Stowarzyszenia, że w decyzji organu pierwszej instancji brak było określenia "jakiegokolwiek obszaru" prowadzonej działalności. W decyzji tej Wójt Gminy "[...]" udzielił bowiem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy "[...]", a za "obszar działalności objętej zezwoleniem" może być uznany także obszar zamykający się w granicach gminy, w której zadanie będzie realizowane. W skardze, złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Stowarzyszenie zarzuciło, że została ona wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniosło, że odmowa została uzasadniona nieuprawnionym przyjęciem, iż niejednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kwestii rozumienia terminu "obszaru działalności objętej zezwoleniem" pozwala na niewskazanie tego "obszaru" w treści zezwolenia. Stowarzyszenie zarzuciło, że organ niezasadnie przeniósł dyskusję z płaszczyzny formalnej, tj. faktu jasno wyrażonego ustawowego obowiązku zawarcia w zezwoleniu pewnych nieodzownych treści, czego dotyczył wniosek, na płaszczyznę materialnej analizy rozumienia terminu "obszar działalności objętej zezwoleniem". Swoje rozważania w kwestii niejednoznaczności tego terminu Kolegium zastosowało wobec samego formalnego wymogu określenia "obszaru". Stowarzyszenie zauważyło, że wniosek nie opierał się na wykładni pojęcia "obszaru działalności objętej zezwoleniem", lecz na fakcie, że w zezwoleniu nie określono obszaru działalności schroniska, która to wada decyzji jest oczywista, widoczna na pierwszy rzut oka, a jej stwierdzenie nie wymaga wykładni prawa. Stowarzyszenie zarzuciło ponadto, że błędnie Kolegium przyjęło, iż w decyzji Wójta określono obszar działalności objętej zezwoleniem. Wywiodło, że zezwolenie jest wadliwe także dlatego, że obejmuje dwa różne rodzaje działalności, co do których, każdego z osobna, ustawa wymaga uzyskania zezwolenia, zatem powinny być przedmiotem osobnych zezwoleń: na "ochronę przed bezdomnymi zwierzętami" i na "prowadzenie schroniska dla zwierząt". Skarżący wyjaśnił, że nie podnosił tego zarzutu wcześniej, gdyż oceniał, że być może nie stanowi on sam przez się rażącego naruszenie prawa. Podkreślił, że od dnia 1 stycznia 2012 r. działalność w zakresie "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami" nie stanowi zadania własnego gminy i nie ma związku z ustawą i określonym w niej zadaniem publicznym wyłapywania bezdomnych zwierząt i umieszczania ich w schroniskach. Umknęło uwadze Kolegium, że przedmiotem skargi było wyłącznie zezwolenie na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. W związku z powyższym, zawarte w decyzji sformułowanie w brzmieniu "na terenie Gminy "[...]" ", w którym SKO dopatrzyło się określenia obszaru działalności, odnosi się bezpośrednio i wyłącznie do zezwolenia na ochronę przed bezdomnymi zwierzętami, a nie do zezwolenia na prowadzenie schroniska. Co do prowadzenia schroniska, decyzja wskazuje jedynie miejsce świadczenia usług przez przedsiębiorcę. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważyło ponadto, że ustawa nie zabrania udzielenia jedną decyzją zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając legitymację skargową Stowarzyszenia "[...]" stwierdzić należy, że choć Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta decyzji z dnia 25 stycznia 2007 r., to - stosownie do art. 31 § 1 pkt 1, § 2 i § 3 K.p.a. - jako uczestnik postępowania administracyjnego na prawach strony, jest uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 50 § 1 p.p.s.a. Do celów statutowych tego Stowarzyszenia należą bowiem m.in.: działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, ich poszanowania oraz zapewnienia im opieki, kształtowanie wśród społeczeństwa właściwego stosunku do zwierząt, działania w zakresie ekologii, ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego. Jak już wyżej wskazano, wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola skarżonej decyzji, która wydana została w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 24 listopada 2014 r. wykazała, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, z uwagi na brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawy szczególne. W procedurze administracyjnej stwierdzenie nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja, której dotyczy postępowanie, dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto wskazać należy, że jako postępowanie nadzwyczajne, postępowanie to rządzi się innymi regułami niż postępowanie zwykłe, np. postępowanie odwoławcze. W toku postępowania odwoławczego przyczyną uchylenia decyzji może być uchybienie przepisom postępowania lub prawa materialnego, zaś w toku postępowania nadzwyczajnego jedynie wówczas można stwierdzić nieważność decyzji, gdy jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. wadą kwalifikowaną. Wskazać pozostaje, że uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w decyzji wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska, jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podnieść, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W efekcie wypracowanego wyżej stanowiska, stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, niepublikowany). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195). W rozpoznawanej sprawie, Stowarzyszenie domaga się stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, gdyż w jego ocenie decyzja ta rażąco narusza prawo, skoro nie określa obszaru działalności objętej zezwoleniem. Trafnie jednak podnosi Kolegium, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wójta, nie określa legalnej definicji pojęcia obszaru działalności objętej zezwoleniem, stanowiąc jedynie, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt winno taki obszar określać (art. 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4). W związku z tym, pojęcie to podlega interpretacji. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 390/14, dostępny Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "skoro Sąd I instancji pojęcie "obszar działalności objętej zezwoleniem" odnosi wyłącznie do miejsca położenia schroniska, jako obiektu prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom, a nie do miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska w rozumieniu tego pojęcia przez stronę skarżącą (chodzi tu usytuowanie obiektu lub obiektów, w których prowadzone jest schronisko), natomiast zdaniem strony skarżącej pojęcie to należy rozumieć jako wyznaczenie pewnego terytorium, z którego bezdomne zwierzęta mogłyby trafiać do schroniska, w żadnym zaś razie nie należy go utożsamiać z miejscem wykonywania działalności rozumianym jako siedziba schroniska, to wskazuje, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. budzi wątpliwości interpretacyjne, gdyż prowadzą one do odmiennego rozumienia zawartej w nim normy prawnej przez stronę skarżącą i Sąd I instancji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić zaś w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych". Jak zaś wskazano wyżej, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 959/08, wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1334/09, dostępny w CBOSA). Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że w sprawie tej pominięta została okoliczność, iż w decyzji Wójta Gminy "[...]", której dotyczyło postępowanie nieważnościowe, w ogóle brak jest określenia obszaru działalności schroniska. Wbrew temu stanowisku, w pkt. 1 decyzji z dnia 24 listopada 2014 r., określono obszar działalności podmiotu, który wystąpił o wydanie zezwolenia przez wskazanie, że działalność ta będzie prowadzona na terenie obszaru administracyjnego Gminy "[...]", w miejscowości "[...]", obszar działalności objętej zezwoleniem wynika również z zapisów pkt. 2 ppkt. 1, w którym odniesiono się do aktów prawa miejscowego: przepisów uchwały "[...]" w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy "[...]" oraz uchwały nr "[...]" w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, oraz grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy "[...]". Należy również stwierdzić, że nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" okoliczność udzielenia w tej decyzji zezwolenia jednocześnie na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy "[...]" i na prowadzenie Schroniska dla Bezdomnych Zwierząt na działce "[...]" Ustawodawca nie zawarł bowiem bezwzględnego wymogu odrębnego rozstrzygania tych spraw. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.