II OSK 2603/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1016/15 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1016/15, oddalił skargę gminy O. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty S. z [...] lipca 2015 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Gmina O. podaniem z 14 kwietnia 2015 r., doręczonym 22 kwietnia 2015 r., zwróciła się do Starosty S. o stwierdzenie wygaśnięcia – na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzji tego organu z [...] października 2013 r., którą tej gminie zezwolono na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie dróg gminnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Uzasadniając podanie twierdzono, że gmina O. rezygnuje z wykonania inwestycji, której dotyczy wskazane pozwolenie, z uwagi na – jak to określono - krytyczną sytuację finansową gminy. Starosta S. decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ administracji wskazał, że z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikają dwie normy prawne, które pozwalają na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Po pierwsze, gdy decyzja jest bezprzedmiotowa i istnieje przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Po drugie, gdy decyzja jest bezprzedmiotowa i za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes społeczny lub interes strony. Dalej organ pierwszej instancji uznał, że decyzja, której dotyczy sprawa, nie stała się bezprzedmiotowa przede wszystkim ze względu na skutki, które wywołała w zakresie własności nieruchomości, mianowicie przejście prawa własności nieruchomości w liniach rozgraniczających teren inwestycji na rzecz gminy O. i powstanie związanych z tym roszczeń odszkodowawczych poprzednich właścicieli tych nieruchomości. Podniesiono też, że brak jest przepisu prawa, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W szczególności, w ocenie organu administracji, przepisem takim nie jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśniając tę kwestię organ administracji stwierdził, że zawarte w art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odesłanie do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych, a nie formalnoprawnych, jak np. termin ważności decyzji. Stwierdził też, że przyjęcie, iż do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego powodowałoby powstanie wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości objętych taką decyzją. Ponadto, w ocenie organu administracji, za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji nie przemawia interes społeczny lub interes strony. Po pierwsze, organ wskazał, że zadaniem własnym gminy, a więc inwestora, jest budowa i utrzymywanie dróg gminnych. Po drugie, organ stwierdził, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi być w interesie wszystkich stron, zaś dwie osoby spośród stron, mianowicie J. K. i W. K. sprzeciwiły się stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda [...] na skutek odwołania gminy O. decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] lipca 2015 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja tego organu z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się bezprzedmiotowa, przy czym, jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, organ odwoławczy uznał, iż nie jest ona bezprzedmiotowa, gdyż aktualny brak środków na realizację inwestycji, której ona dotyczy, nie przesądza o tym, że w ogóle nie będzie można jej zrealizować. Organ odwoławczy wskazał też na skutki decyzji o realizacji inwestycji drogowej z zakresu prawa własności nieruchomości, zaakceptował sposób wykładni art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przyjęty przez organ pierwszej instancji w zakresie stosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przyjął, że gmina O. nie wykazała, aby za wygaśnięciem decyzji o realizacji inwestycji drogowej przemawiał interes społeczny. W skardze gmina O. wywodziła, że decyzja Starosty S. z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest bezprzedmiotowa z tego powodu, iż uprawniony z tej decyzji, czyli gmina O., zrezygnowała z wykonania uzyskanych na podstawie tej decyzji uprawnień. Zarzuciła, że organy administracji nie wyjaśniły wystarczająco, dlaczego nie można uznać, że z takiej przyczyny decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie staje się bezprzedmiotowa. Ponadto kwestionowała stanowisko organu administracji, według którego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest dopuszczalne, gdy jest to zgodne z interesem wszystkich stron postępowania. Zarzuciła też, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Gmina O. w skardze twierdziła także, że osiągnięcie celu, ze względu na który została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego, nie jest możliwe z uwagi na jej sytuację finansową. W związku z tym zarzuciła, że nie została właściwie wyjaśniona jej sytuacja finansowa. W końcu w skardze zarzucono, że nie została właściwie wyjaśniona kwestia interesu społecznego, przemawiającego za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest możliwe w dwóch sytuacjach. Gdy decyzja jest bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa oraz gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu pierwszej instancji, występują więc dwie alternatywne sytuacje, przy czym w każdej z nich konieczne jest wykazanie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się bezprzedmiotowa. Dalej Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na ocenie stanowiska, według którego decyzja Starosty S. z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się bezprzedmiotowa, uznając je za trafne przede wszystkim z uwagi na charakter takiej decyzji, mianowicie to, że jest to decyzja "kompleksowa", gdyż łączy w sobie decyzję o lokalizacji inwestycji, decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, decyzję o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości i decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest bezprzedmiotowa, musi uwzględniać wszystkie te aspekty oraz następstwa takiej decyzji. Oceniając te aspekty Sąd zwrócił uwagę, że na skutek decyzji Starosty S. z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doszło do geodezyjnego wydzielenia działek nią objętych, ich ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków oraz przejścia ich własności na gminę O. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że zostały wydane już ostateczne decyzje administracyjne o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie większości z działek objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd pierwszej instancji uznał, że znaczna część wskazanych konsekwencji jest nieodwracalna bez zgody wszystkich zainteresowanych. W szczególności, jak przyjął, ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie spowoduje automatycznego przejścia prawa własności nieruchomości nabytych przez gminę O. na rzecz ich poprzednich właścicieli oraz powstania roszczenia o zwrot wypłaconego im odszkodowania. Sąd pierwszej instancji przy tym zauważył, że część stron postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty S. z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest zainteresowana odwróceniem skutków tej decyzji. Dla nich decyzja ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest bezprzedmiotowa. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 15 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które miało polegać na tym, że nie uwzględniono skargi pomimo tego, iż organ administracji naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniono, że chodzi o to, iż Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących zrezygnowania przez uprawnionego z realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz dotyczących tezy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi leżeć w interesie wszystkich stron postępowania, a Sąd pierwszej instancji mimo tego nie uwzględnił skargi. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rezygnacja z realizacji uprawnienia wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, iż taka decyzja stała się bezprzedmiotowa. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski i podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. W ocenie NSA, w tak określonych granicach skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, przy czym koniecznym elementem każdej z tych przesłanek jest bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej. Wynika to z dosłownego brzmienia powołanego przepisu, w którym stanowi się, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Taką wykładnię tego przepisu przyjmuje się też w doktrynie prawa. Stwierdza się, że "bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony" (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, teza 2, str. 917) oraz że "organ administracji publicznej jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie rozwiązania zawartego w art. 162 § 1 pkt 1 KPA, jeśli zostaną spełnione kumulatywnie dwa elementy: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa; 2) tak nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony" (Stankiewicz, [w:] Hauser, Wierzbowski, Komentarz KPA, art. 162, Nb 1, Warszawa 2015). Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy wystarczająca była zatem ocena, czy decyzja Starosty S. z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się bezprzedmiotowa. W szczególności przesądzenie, że decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa powodowało, że nie było konieczne rozważanie pozostałych elementów wyżej sformułowanych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym należy wskazać, że trafnie organy administracji i następnie Sąd pierwszej instancji przyjęły, że wspomniana decyzja nie stała się bezprzedmiotowa przede wszystkim dlatego, że spowodowała ona skutki prawnorzeczowe, mianowicie nabycie własności nieruchomości przez gminę O. Faktem jest, że dość powszechnie przyjmuje się, iż rezygnacja z uprawnienia przez stronę powoduje bezprzedmiotowość decyzji (tak np. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, teza 4, str. 917). Problem jednak w tym, że znaczenie prawne decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ogranicza się jedynie do przyznania uprawnienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie drogi publicznej. Ta decyzja wywołuje daleko szersze skutki prawne, przede wszystkim z zakresu prawa własności nieruchomości nią objętych. Zgodnie z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) powoduje ona przejście z mocy prawa z chwilą, kiedy stanie się ostateczna, prawa własności nieruchomości na podmioty publicznoprawne (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego). Z tego tytułu osobom wywłaszczonym przysługuje odszkodowanie, które ustala się i wypłaca według zasad określonych w powołanej ustawie oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), do której odsyła art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z kolei w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest określony tryb "rezygnacji" przez podmiot, który uzyskał własność nieruchomości na skutek decyzji o wywłaszczeniu, z wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 - 142 powołanej ustawy), który powinien być stosowany w przypadku, gdy nieruchomości nabyte pod drogi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stały się zbędne na ten cel z uwagi na rezygnację z realizacji inwestycji drogowej. Potwierdza to tezę, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie staje się bezprzedmiotowa z powodu rezygnacji uprawnionego z wykonania uprawnienia wynikającego z tej decyzji. Nadal bowiem obowiązują jej skutki prawnorzeczowe, które mogą być usunięte w szczególnym trybie. Nie są zatem zasadne podstawy kasacyjne, w których, z powołaniem się na różne przepisy prawa, zarzuca się, że nie zostało uwzględnione przy ocenie, czy decyzja Starosty S. z [...] października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się bezprzedmiotowa, iż skarżąca gmina O. zrezygnowała z wykonania uprawnienia wynikającego z tej decyzji. Kwestia ta nie miała bowiem istotnego znaczenia skoro trafnie przyjęto, że decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa z uwagi na skutki, które wywołała w zakresie prawa własności nieruchomości. Tym samym nie jest także zasadna ta podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, że nie odniesiono się do zarzutu odwołania, w którym kwestionowano stanowisko, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest możliwe wówczas, gdy jest to zgodne z interesem wszystkich stron. Ta kwestia jest nieistotna skoro brak zasadniczej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, mianowicie bezprzedmiotowości decyzji. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.