II SAB/Łd 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi U. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie dotyczącego wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku postanawia: odrzucić skargę. LS W dniu 29 marca 2016 r. U. Z. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z wnioskiem o rozpoznanie w trybie art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sprawy ze skargi z dnia 12 października 2015 r. złożonej w organie dnia 13 listopada 2015 r. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania administracyjnego dotyczącego wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ulicy A 25 na podstawie załączonego odpisu skargi, z uwagi na nie budzący uzasadnionych wątpliwości stan faktyczny i prawny sprawy. Do wspomnianego wyżej wniosku skarżąca załączyła odpis skargi z dnia 13 listopada 2015 r., z której wynika, że przedmiotowa sprawa została wszczęta wnioskiem S. M. z dnia 22 marca 2012 r., doręczonym PINB w dniu 26 marca 2012 r. i jest przezeń załatwiana od 3,5 roku. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: pkt 1 – stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 – zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej; pkt 3 – stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 – przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt 5 - wymierzenie PINB w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 – zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 5 kwietnia 2016 r. odpis wniosku przesłano organowi i zobowiązano go do ustosunkowania się do treści wniosku w terminie 7 dni. Stosowne wezwanie w tym przedmiocie PINB otrzymał w dniu 11 kwietnia 2016 r. W dniu 15 czerwca 2016 r. organ nadesłał do sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wnosząc o jej oddalenie. PINB wyjaśnił, że w następstwie złożonego wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 r. oraz jego rozszerzenia z dnia 14 maja 2012 r., wszczął w dniu 16 maja 2012 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. A 25 w B., dz. nr ewid. 454, obręb [...] B. W toku postępowania ustalono fakt realizacji nadbudowy niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, poprzez brak wykonania wymaganej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Inwestor zmienił częściowo układ ścian wewnętrznych. Dodatkowo przedmiotowa nadbudowa została wyposażona w instalację elektryczną oraz centralnego ogrzewania, których nie obejmowała dokumentacja projektowa stanowiąca załącznik do wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...]. Inwestorzy nie przedstawili odrębnych opracowań w tym zakresie. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał D. i R. J. do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w związku z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w zakresie prawidłowego usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Od tej decyzji odwołali się D. i R. J. Decyzją z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB w B. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał Państwa J. do wykonania robót budowlanych w zakresie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości przedmiotowe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 736/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę małżonków J. na decyzję [...]WINB z dnia [...]. W toku prowadzonego postępowania organ podejmował kolejne bezskuteczne próby przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Powyższa okoliczność dała podstawę do powiadomienia organów ściągania o podejrzeniu udaremniania ustawowych czynności przez Państwa J. W tej kwestii stosownym pismem z dnia 8 października 2014 r. wystąpiono do Prokuratury Rejonowej w B. W toku prowadzonego postępowania, po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie, organ II instancji wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 28 października 2015 r. W związku z faktem kolejnego udaremniania przez właścicieli obiektu czynności kontrolnych organ nie mógł zakończyć sprawy w wyznaczonym terminie. Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15, po rozpatrzeniu skargi S. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał PINB w B. do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 13/16 WSA w Łodzi wymierzył organowi grzywnę za nieprzekazanie skargi na przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy z dnia 13 listopada 2015 r. W chwili obecnej organ I instancji wyznaczył ponowne oględziny przedmiotu postępowania, po których zostanie wydane stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. PINB zauważył także, że część zagadnień poruszonych przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 22 marca 2012 r., było już przedmiotem badania i zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem w tym zakresie. Chodzi między innymi o kwestię zadaszenia od strony północnej (określanej przez skarżącego wcześniej jako obiekt budowlany – wiata), które zrealizowane zostało na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji pozwolenia na budowę z dnia 26 lutego 2002 r. Zakres zgłoszenia dotyczył montażu dwóch daszków od strony południowej na parterze oraz od strony północnej na wysokości piwnic czyli w rzeczywistości parteru. Ten zakres sprawy rozpatrzony został przy postępowaniu znak: [...] i zakończony został decyzją umorzeniową z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] umorzono postępowanie w zakresie legalności zabudowy balkonu w obiekcie przy ul. A 25 w B. oraz rozstrzygnięciem z dnia [...], umorzono postępowanie dotyczące legalności zabudowy schodów wejściowych w/w budynku mieszkalnym. Powyższe rozstrzygnięcia wchodzą w zakres "wnioskowanej budowy i przebudowy przedmiotowego budynku", które zostały zakończone stosownymi rozstrzygnięciami. Odnosząc się do przedmiotowej skargi PINB wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz szerokiego zakresu ustawowych kompetencji. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sąd postanowił oddalić wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. Następnie przewodnicząca doręczyła pełnomocnikowi skarżącej – S. M. odpis odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy przepis statuuje zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Zasada ta ma również zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej takim środkiem jest wniesienie zażalenia w tym przedmiocie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zażalenie to służy do organu wyższego stopnia nad organem przewlekle prowadzącym postępowanie administracyjne, a jeżeli nie ma takiego organu strona winna wezwać organ przewlekle prowadzący postępowanie do usunięcia naruszenia prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć trzeba, że do skargi z dnia 13 listopada 2015 r. U. Z., jako dowód wyczerpania trybu zażaleniowego z art. 37 § 1 k.p.a. załączyła kopie zażaleń na bezczynność i przewlekłość PINB w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, skierowanych do [...]WINB drogą elektroniczną w dniach 26 sierpnia 2015 r. i 9 października 2015 r. Zażalenie z dnia 26 sierpnia 2015 r. zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...]. Niemniej jednak, co najważniejsze dla potrzeb analizowanej sprawy, w następstwie złożenia przez S. M. - będącego podobnie jak i skarżąca stroną rzeczonego postępowania administracyjnego - skargi na bezczynność PINB w B. w tej samej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy A 25 w B. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, stwierdzając że bezczynność organu miała charakter rażący. Co więcej, na skutek wniesionej skargi przez S. M. na przewlekłe prowadzenie przez PINB w B. przedmiotowego postępowania, tutejszy sąd wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 167/15 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, odrzucając skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu wobec ustalenia, że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15 zobowiązujące organ do załatwienia sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B. Według sądu, wydanie wspomnianych wyżej wyroków "konsumuje" stan przewlekłości oraz wniesione zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem zażalenia z dnia 26 sierpnia 2015 r. i 9 października 2015 r. nie mogą potwierdzić wyczerpania trybu zaskarżenia dla potrzeb kolejnej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w B. Oznacza to, że dla skutecznego zainicjowania kolejnej kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie przewlekłości, skarżąca powinna złożyć nowe, kolejne zażalenie do organu wyższego stopnia, czyniąc zadość przepisom art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero wówczas, po takim wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącej w postępowaniu administracyjnym, byłoby dopuszczalne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, na którą wskazywała skarżąca w analizowanej obecnie skardze. Oznacza to jednocześnie, iż U. Z. w dalszym ciągu ma otwartą drogę do skorzystania z art. 37 § 1 k.p.a. a tym samym do wystąpienia ze skargą do sądu. Niniejsze postanowienie nie wyklucza bowiem rozpoznania sprawy po skutecznym wniesieniu kolejnej skargi. Niewykorzystanie przez U. Z. dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż złożona do sądu administracyjnego skarga jest niedopuszczalna, co obligowało sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Lp/