II SA/Łd 325/16

Dnia 29 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W.H., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...] orzekającą o zmianie decyzji z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] nr [...] w ten sposób, że ograniczył do dnia 30 listopada 2015r. okres, na jaki przyznano W.H. pomoc w formie zasiłku stałego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołanie od ww. decyzji złożyli W.H. oraz I.M. powołując się na swą trudną sytuację życiową i opisując szczegółowo aktualne warunki mieszkaniowe, stan zdrowia, ponoszone koszty codziennego utrzymania w zestawieniu z otrzymywanymi dochodami. W.H. sprecyzował, że obecnie przebywa w lokalu u I.M. , z którą nie jest spokrewniony. W jego ocenie pomoc w codziennym funkcjonowaniu powinna mu zapewnić opieka społeczna. Jednocześnie, w odpowiedzi na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] do sprecyzowania odwołania, I.M. wskazała, że odwołuje się od decyzji z dnia [...] w sprawie udzielenia jednorazowej pomocy finansowej na zakup mebli utraconych w pożarze kamienicy w kwietniu 2015r. Powołaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania W.H., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na art. 6 pkt 10 i pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", pokreślił że istnieje zasadnicza różnica między pojęciem osoby samotnie gospodarującej a osobą w rodzinie. W ocenie organu przesłanka wspólnego gospodarowania nie polega wyłącznie na ponoszeniu wydatków związanych z gospodarstwem domowym, ale wyraża się również w czerpaniu korzyści z tego gospodarstwa wspólnie z innymi członkami rodziny przez korzystanie między innymi ze wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego, wspólnych mediów, nawet jeśli koszty z tym związane pokrywa tylko jedna osoba. Zdaniem Kolegium taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem W.H. i I.M. zamieszkują razem od kwietnia 2015r. Obecnie zajmują wspólnie jeden pokój, w którym wspólnie korzystają ze znajdujących się w tym pomieszczeniu mebli i sprzętu gospodarstwa domowego. Ponadto organ wyjaśnił, że korzystają wspólnie z urządzeń technicznych i sanitarnych a zobowiązania finansowe powstałe w wyniku eksploatacji mieszkania, w którym obecnie zamieszkują, ponosi I.M. Z uwagi na powyższe – w przekonaniu organu – I.M. i W.H. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że okoliczność tę potwierdzili w oświadczeniach złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń – W.H. w dniu 17 listopada 2015r., zaś I.M. w dniu 30 listopada 2015r. oraz w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w miejscu ich wspólnego zamieszkania w dniu 17 listopada 2015r. gdzie wskazali, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób. Kolegium podało ponadto, że W.H. w oświadczeniu złożonym w dniu 30 listopada 2015r. stwierdził, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z I.M., na co zwróciła uwagę również I.M. w treści odwołania. Podsumowując Kolegium nie dało wiary twierdzeniom strony, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z I.M., gdyż – w jego ocenie – zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że W.H. i I.M. zamieszkują razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że na skutek zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej strony organ I instancji był zobowiązany do ustalenia, jaki wpływ ma ta zmiana na przyznane świadczenia z pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że na dochód w rodzinie W.H. składa się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00zł. miesięcznie oraz wynagrodzenie I.M. w wysokości 1408,06zł. miesięcznie, dochód na osobę w rodzinie to kwota 780,53zł., podczas gdy kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy wynosi 514zł. Organ podkreślił, że wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku stałego na podstawie art. 37 ustawy. W ocenie organu zasadne jest więc ograniczenie okresu, na jaki pomoc w formie zasiłku stałego została przyznana W.H. . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] wniósł W.H., zarzucając naruszenie praw konstytucyjnych treścią zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. orzekającą o zmianie decyzji przyznającej pomoc w formie zasiłku stałego poprzez ograniczenie okresu na jaki przyznano tę pomoc. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy. W tym miejscu należy przypomnieć, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy ma charakter decyzji konstytutywnej i wywołuje skutki prawne od momentu uzyskania ostateczności. Stwierdzenie ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy obliguje organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Innymi słowy decyzja wydana w tym trybie, może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, tworząc nowy zakres uprawnień strony w zakresie świadczeń przyznanych jej z pomocy społecznej. Organ wydając decyzję w tym trybie nie może wyeliminować lub zmienić decyzji za okres poprzedzający jej wydanie, gdyż zmiana sytuacji prawnej strony następuje w tym przypadku dopiero z mocy samej decyzji. Regulacja art. 106 ust. 5 ustawy zatem nie znajdzie zastosowania do decyzji już zrealizowanej, lecz wyłącznie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki. Brak jest podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje z zakresu świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą wsteczną, gdyż takie skutki wiążą się jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi potwierdzającymi zaistniały stan rzeczy (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 lutego 2015r. w sprawie II SA/Ol 1071/14, LEX nr 164988; we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Wr 442/14, LEX nr 1644360; w Warszawie z dnia 14 marca 2014r. w sprawie I SA/Wa 2711/13, LEX nr 1467573, w Łodzi z dnia 4 lutego 2015r. w sprawie II SA/Łd 959/14, LEX nr 1649949). Następnie podkreślić należy, że postępowanie toczące się w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy nie stanowi kontynuacji czy rozpatrywania na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą świadczenie z pomocy społecznej. Jest odrębnym postępowaniem, którego zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy, w którym każda z przewidzianych w tymże przepisie przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne. Tak więc zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. W dalszej kolejności należy zaznaczyć, że obowiązująca w polskim systemie prawnym zasada niedziałania prawa wstecz wprowadza zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Odstępstwa od zakazu retroaktywności są dopuszczalne jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy przepis prawa wyraźnie upoważnia do wydania w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną. Niewątpliwie upoważnienia takiego nie przewiduje art. 106 ust. 5 ustawy. Zatem decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne może wywierać wyłącznie skutki ex nunc – z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012r. w sprawie I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013r. w sprawie I OSK 1280/12, z dnia 11 sierpnia 2010r. w sprawie I OSK 654/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł. ograniczył okres, na jaki przyznano świadczenie z pomocy społecznej do dnia [...]., zaś organ II instancji decyzją z dnia [...]. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Zatem stwierdzić należy, że decyzja przyznająca pomoc w formie zasiłku stałego została zmieniona z mocą wsteczną. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę powielił błąd organu I instancji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zapominając że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc – z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji osobistej i dochodowej uprawnionego, gdyż zmiana tego rodzaju decyzji może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia i podejmie rozstrzygnięcie stosowne do prawidłowo zastosowanej w stanie faktycznym sprawy normy prawa materialnego. IB