II SA/Wa 575/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji - oddala skargę - Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zwolnienia D. O. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji został wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), natomiast organ odwoławczy, zaskarżony rozkaz personalny wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest przestrzegać przepisów, w tym art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i art. 107 Kpa. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby, przy czym ustawodawca nie określił, jak należy rozumieć to pojęcie. W praktyce zwolnienie następuje w sytuacji, gdy w ocenie przełożonych funkcjonariusz nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych. Funkcjonariusz w latach 2011-2013 przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim 484 dni, które przerywane były urlopami, bądź podjęciem służby. W ocenie organu, podejmował on świadome działania zmierzające do uniemożliwienia organowi wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, tj. po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby. Przy powszechnie znanych trudnościach kadrowych Policji i wakatach w jej jednostkach organizacyjnych absencja każdego policjanta w służbie powoduje dezorganizację służby. Funkcjonariusz niepełniący służby nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Takie postępowanie wpływa negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań realizowanych przez Policję. Reasumując organ stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż fakt przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim przez 484 dni w okresie 3 ostatnich lat, nie pozostawał bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której pełnił on służbę. Sytuacja ta miała negatywny wpływ na innych funkcjonariuszy, jak również na wizerunek społeczny Policji, gdyż funkcjonariusz niepełniący służby otrzymywał świadczenia pieniężne w pełnej wysokości, które wypłacane są z środków budżetowych. Podał również, że za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie nie przemawiają też posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Posiada on wykształcenie średnie. W 1995 r. ukończył kurs podstawowy, a w 2006 r. złożył egzamin [...] i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi strony, reprezentowanej przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że długotrwała choroba (jednak krótsza niż okres 12 miesięcy) uzasadnia zwolnienie skarżącego ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes, 2) art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 43 ust. 1 powołanej powyżej ustawy przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie choroby, tj. przez okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, 3) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w zakresie czasookresu niepełnienia służby z powodu choroby, a przez to nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, 2) art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy organ ten zaniechał ustalenia pobudek i motywacji skarżącego, jak również nie poczynił ustaleń dotyczących przebiegu jego służby i posiadanych kwalifikacji, 3) art. 7 i 8 Kpa polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Pełnomocnik skarżącego, podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. uchylił obydwa skarżone rozkazy personalne. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lutego 2016r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2885/14 uchylił zaskarżony wyrok Sadu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą do takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż uzasadnienie badanego wyroku nie zawiera wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, zważył co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza on prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji. Stanowi on, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona. Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wiec wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano w badanej ustawie. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby, nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji. Przechodząc do meritum niniejszej sprawy uznać należało, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zdaniem tutejszego Sądu organ zasadnie zaakcentował, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszcza zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie. Organy Policji w pisemnych motywach swoich rozstrzygnięć wyszczególniły powody, dla których uznały, że w sprawie wystąpił ważny interes służby uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Trafnie w szczególności zwrócono uwagę na zakres i szczególny charakter zadań wykonywanych przez Policję. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego może oczekiwać skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Dlatego należy podzielić stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby. Z miarodajnych w sprawie (niezakwestionowanych w skardze) ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że absencja chorobowa D. O. w latach 2011-2013 wynosiła łącznie 484 dni. Podkreślenia wymaga również fakt, że strona nie przystępowała do wykonywania obowiązków służbowych nawet wtedy, gdy Poradnia Medycyny Pracy jak też Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w [...] wydały zaświadczenia stwierdzające zdolność D. O. do służby. Organy Policji, zobowiązane do realizacji zadań tej formacji, szczegółowo wyjaśniły w kwestionowanych rozkazach personalnych to, dlaczego nie mogły już dłużej tolerować zaistniałej sytuacji. Liczne i stale powtarzające się absencje chorobowe strony w sposób oczywisty dezorganizowały bowiem pracę macierzystej jednostki. Trudno mówić o możliwości prawidłowego funkcjonowania takiej jednostki, gdy przełożony policjanta nie ma pewności czy i ewentualnie kiedy oraz na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Należy mieć również na uwadze, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być na bieżąco realizowane. Oczywistym zatem jest, że zadania związane z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem musiały być powierzane innym funkcjonariuszom. Policjanci ci wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie własnej służby, co mogło niekorzystnie wpływać na poziom i terminowości ich własnych czynności służbowych. Nie bez znaczenia są również powszechnie znane trudności kadrowe Policji i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany jest przez funkcjonariusza, który od tak długiego okresu czasu, nie pełni faktycznie służby. Z powyższych względów, mimo zrozumienia dla sytuacji skarżącego oraz pamiętając, że przed 2011 r. prawidłowo wykonywał ona swe obowiązki służbowe, w aktualnym stanie sprawy nie można przyjąć by jego interes faktyczny był ważniejszy od dobra formacji, której jest funkcjonariuszem. W tym stanie organom Policji nie można skutecznie zarzucić złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W świetle powyższych dywagacji, pozostałe zarzuty sformułowane w skardze, jawiły się zatem również jako bezzasadne. W szczególności należało zwrócić uwagę na fakt, iż istnienie w ustawie o Policji przepisu uprawniającego organ do zwolnienia funkcjonariusza z uwagi na absencje chorobową trwającą dłużej niż 12 miesięcy, nie uniemożliwia zwolnienia takiego policjanta na podstawie przesłanki "ważnego interesu służby". Tak kazuistyczne podejście do badanej normy prawnej, jakie prezentowane jest w skardze, w wielu przypadkach uniemożliwiałoby pozbycie się ze służby takich funkcjonariuszy, którzy będąc na długotrwałych zwolnieniach przerywaliby je na okres kilku dni, w celu przerwania dwunastomiesięcznego okresu absencji. Taka zaś sytuacja, byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu służby i racjonalności w odkodowywaniu norm prawnych. Na marginesie należało też wyjaśnić, iż tutejszy Sąd nie znalazł podstaw ku temu aby dla wykazania faktu zatrudniania przez jednostkę macierzystą skarżącego nowych policjantów, dopuścić – zgłoszony w skardze – dowód z akt osobowych tych innych, nowo zatrudnianych funkcjonariuszy. Powyższa okoliczność pozostawała bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ewentualnie mogłaby jedynie stanowić dowód tego, że absencja chorobowa strony, i blokowanie przez nią zajmowanego etatu, skutkowała koniecznością zatrudniania nowych policjantów, w celu umożliwienia jednostce wykonywania ciążących na niej obowiązków. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).