II SA/Wa 484/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Ewa Grochowska-Jung, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz K. D. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego (SKW) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odwołania K. D. z oddelegowania do [...] NATO. W uzasadnieniu podał, że Szef SKW pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariusza SKW do wykonywania zadań służbowych poza SKW (Dz. U. z 2014 r., poz. 1036), odwołał K. D. z oddelegowania do [...] NATO, z uwagi na zagrożenie ujawnienia informacji niejawnych. Wskazał, że sprawa oddelegowania i odwołania z oddelegowania to dwie odrębne sprawy osobowe. Wykładnia językowa § 3 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy SKW (Dz. U. z 2006 r. Nr 175, poz. 1294), prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było ścisłe i enumeratywne wymienienie spraw osobowych podlegających załatwieniu w drodze administracyjnej. Powyższe potwierdza § 3 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia, w którym wyraźnie oddzielono przypadek zawieszenia w czynnościach służbowych od sprawy uchylenia tego zawieszenia. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia, aby sprawa osobowa była załatwiona w drodze postępowania administracyjnego musi być nie tylko wymieniona w katalogu takich spraw, ale również podlegać załatwieniu w formie rozkazu personalnego. Zdaniem organu odwołanie z oddelegowania jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Skoro zatem powyższa czynność nie może zostać załatwiona w formie decyzji administracyjnej to należało w tym przedmiocie stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższa postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której K. D. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie: 1. art. 2, art. 7 oraz art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu oraz zasady równości wobec prawa, poprzez wydanie pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] bez dołączenia rozkazu personalnego, a tym samym pozbawienia go złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2. art. 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy SKW, poprzez niezasadne ograniczenie zakresu obowiązywania przepisów k.p.a., ponieważ Szef SKW nie uznał przedmiotowego pisma za decyzję administracyjną, mimo że wcześniej (decyzją administracyjną) rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oddelegował go do pełnienia zadań służbowych poza SKW do [...] NATO, 3. art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak zachowania należytej formy odwołania z oddelegowania zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. polegającej na niezałączeniu rozkazu personalnego, który jak sam wskazuje organ jest nieodzowną jego częścią w tego typu postępowaniach, 4. art. 4 ust. 10 Porozumienia Technicznego z dnia [...] września 2015 r. zawartego pomiędzy Ministrem Obrony Narodowej RP a Ministrem Obrony Republiki [...], 5. § 1 ust. 3 porozumienia z dnia [...] listopada 2015 r. o oddelegowaniu go do wykonywania zadań w [...] NATO zawartego pomiędzy Szefem SKW a Ministrem Obrony Narodowej, poprzez naruszenie zapisu porozumienia stanowiącego, że oddelegowanie następuje do dnia zakończenia kadencji na stanowisku Dyrektora, zaś w § 3 ust. 2, że oddelegowanie następuje na dwa okresy rotacyjne, tj. 6 lat. Wskazał także na § 7 porozumienia, zgodnie z którym odwołanie z oddelegowania może nastąpić w trybie § 13 tego rozporządzenia, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 10 ww. Porozumienia Technicznego, tj. za zgodą Strony [...] oraz Komitetu Sterującego a 6-letni okres oddelegowania został wskazany w rozkazie personalnym Szefa SKW z dnia [...] listopada 2015 r. Podniósł, że zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a. każda zmiana decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w drodze wydania kolejnej decyzji przez uprawniony organ. Wskazując na § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy SKW stwierdził, że skoro oddelegowanie funkcjonariusza SKW należy do spraw osobowych, w których wydaje się rozkaz personalny, to również pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. jest w istocie decyzją administracyjną. Zaznaczył, że wszczęto wobec niego kontrolne postępowanie sprawdzające, a Prokuratura Okręgowa w [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. wszczęła śledztwo w sprawie przekroczenia przez funkcjonariuszy publicznych uprawnień służbowych w związku z wszczęciem wobec niego postępowania sprawdzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa SKW z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od odwołania K. D. z oddelegowania do [...] NATO. Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska organu należy wskazać na treść powyższego przepisu, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a rozstrzygnięcie w tej sprawie jest ostateczne. Instytucję procesową niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), o której mowa w tym przepisie należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu (wnioskowi) przez przepisy k.p.a. i przepisy szczególne. Przyczyny niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) mogą mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od aktu niemającego charakteru decyzji administracyjnej, bowiem stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Według organu odwołanie z oddelegowania funkcjonariusza SKW jest jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej i do takich aktów nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a w konsekwencji nie mają one waloru decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), od których przysługuje odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) i tym samym wyłączone są spod kognicji sądu administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga zatem ustalenia, jaki charakter prawny ma akt podejmowany w sprawie odwołania z oddelegowania, a mianowicie rozstrzygnięcie, czy stanowi ono decyzję administracyjną, czy też, jak twierdzi organ, akt władczy o charakterze wewnętrznym wynikający z podległości służbowej. Podstawę prawną działania Szefa SKW określającą tryb, formę i sposób działania w sprawach osobowych stosunków służbowych jest ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy SKW oraz SWW (Dz. U. z 2014 r., poz. 1106) oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie oddelegowania funkcjonariuszy SKW do wykonywania zadań służbowych poza SKW (Dz. U. z 2014 r., poz. 1036); zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie oddelegowania oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy SKW (Dz. U. z 2006, poz. 1294); zwanego dalej rozporządzeniem do spraw osobowych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 3 powołanej ustawy Szef SKW jest właściwy do przyjmowania do służby, mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego. Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia do spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy k.p.a. Odniesienie do przepisów k.p.a. jednoznacznie wskazuje na obowiązek Szefa SKW do przestrzegania reguł zawartych w kodeksie w zakresie rozstrzygania spraw osobowych, a z drugiej kompetencję sądu administracyjnego do kontrolowania działalności w tym zakresie. Praca w SKW wymaga podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, charakteryzującej formacje zmilitaryzowane. Podporządkowania tego nie można jednak utożsamiać z całkowitą swobodą przełożonego w zakresie dokonywania jednostronnych zmian treści stosunku służbowego. Dyspozycyjność i podporządkowanie oznacza wyłącznie obowiązek zatrudnionego poddania się jednostronnym i prawnie umocowanym aktom zmieniającym rodzaj (stanowisko) i miejsce pracy w ramach rodzaju służby określonej aktem mianowania. Należy zauważyć, że korzystanie przez służbodawcę z zasady kształtowania stosunków służbowych nie jest dowolne i pozostawione wyłącznemu uznaniu przełożonego, lecz ograniczone jest przesłankami układu warunkującego podjęcie aktu zmiany treści stosunku zatrudnienia funkcjonariusza. Rozporządzenie do spraw osobowych w § 3 ust. 1 zawiera katalog spraw osobowych przy czym zauważyć należy, że nie jest to katalog zamknięty o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Punkt 3 powołanego przepisu stanowi, że sprawami osobowymi są przeniesienie, delegowanie lub oddelegowanie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie określenie oddelegowanie stanowi rodzaj sprawy osobowej, w której mieści się zarówno oddelegowanie, jak i odwołanie z oddelegowania. Z ust. 3 omawianego przepisu wynika zaś, że sprawy określone w ust. 1 są załatwiane w formie rozkazu personalnego (decyzji). W tej sytuacji niezasadne jest stanowisko organu, że tylko w związku z oddelegowaniem, a nie odwołaniem z oddelegowania, następuje zmiana treści stosunku służbowego. Powyższe Szef SKW wywodzi z § 13 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oddelegowania., który stanowi, że w przypadku odwołania z oddelegowania lub upływu okresu, na który nastąpiło oddelegowanie, oddelegowany funkcjonariusz SKW jest obowiązany stawić się do służby w SKW, co oznacza, iż dopiero powrót do służby może wiązać się z koniecznością zmiany treści stosunku służbowego, co będzie następowało w związku z inną, nową sprawą osobową. Należy zauważyć, że zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie oddelegowania odwołanie z oddelegowania może nastąpić bez zgody funkcjonariusza lub na jego pisemny wniosek. W obu przypadkach oddelegowanie następuje przed upływem okresu wskazanego w rozkazie personalnym o oddelegowaniu, a organem odwołującym jest Szef SKW - organ, który oddelegował funkcjonariusza rozkazem personalnym - § 2 rozporządzenia w sprawie oddelegowania. Zdaniem Sądu skrócenie okresu, który jest obligatoryjnym elementem rozkazu personalnym Szefa SKW o oddelegowaniu funkcjonariusza wymaga wydania przez ten sam organ rozkazu personalnego. Następuje bowiem istotna zmiana stosunku służbowego. W ocenie Sądu skoro oddelegowanie do pełnienia innych obowiązków i w inne miejsce w znaczący sposób wpływa na treść stosunku służbowego to nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż odwołanie z oddelegowania, a tym samym skrócenie okresu delegowania ustalonego w rozkazie personalnym, sprowadza się do aktu wewnętrznego wynikającego z podległości służbowej. Jedynie upływ okresu, na który nastąpiło oddelegowanie nie wymaga formy rozkazu personalnego (decyzji), bowiem oddelegowanie wygasa z mocy prawa. Podsumowując należy wskazać, iż sprawy związane z oddelegowaniem funkcjonariuszy SKW odbywają się w trybie przewidzianym w ustawie o służbie funkcjonariuszy SKW oraz SWW i przepisach wykonawczych, a także k.p.a. w zakresie, w jakim wyżej wymienione akty prawne spraw tych nie regulują. Oddelegowanie do pełnienia innych obowiązków i w inne miejsce w znaczący sposób wpływa na treść stosunku służbowego, podobnie jak odwołanie z oddelegowania. Z uwagi na to obie instytucje nie mogą być marginalizowane i sprowadzane do nieistotnego elementu podległości służbowej. Powyższe przemawia za uznaniem, że odwołanie z oddelegowania powinno być załatwiane w formie decyzji administracyjnej i podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z powyższych rozważań wynika, że odwołanie z oddelegowania następuj e w formie rozkazu personalnego Szefa SKW, a skoro tak to zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaszła zatem konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W sytuacji gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to udzielenie w tym przypadku jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym, bądź jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w drodze decyzji, bądź jako decyzję administracyjną. Należy zatem zbadać, czy pismo Szefa SKW z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowi decyzję administracyjną pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. Aby pismo można było uznać za decyzję administracyjną musi ono zawierać minimum niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pismo Szefa SKW z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało wydane i podpisane przez pełniącego obowiązki Szefa SKW, zatem organ właściwy, do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie odwołania z oddelegowania K. D., tym samym spełnione zostały trzy elementy minimum niezbędnego dla uznania decyzji administracyjnej. Pozostaje do rozważenia ostatni element, czy pismo to zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Z treści wskazanego pisma jednoznacznie wynika, że z dniem [...] grudnia 2015 r. skarżący został odwołany z oddelegowania do [...] NATO z równoczesnym wskazaniem podstawy prawnej i przyczyny odwołania. Takie stwierdzenie jest rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Sformułowane zostało jasno i precyzyjnie, jest zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia. Stanowi zatem wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego, w tym sensie rozstrzyga sprawę co do jej istoty, jest zatem rozkazem personalnym (decyzją) w rozumieniu 107 § 1 k.p.a. Szef SKW ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia wniosku K. D. z dnia [...] grudnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.