I OZ 1514/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 230/16 o odrzuceniu zażalenia od wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1978/13 postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 230/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił zażalenie K. J. na postanowienie z dnia 6 września 2016 r. o odrzuceniu zażalenia od wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., po rozpoznaniu skargi K. J. na bezczynność Komendanta Głównego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1978/13, stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku), oddalono wniosek o wymierzenie grzywny (pkt 2 wyroku) oraz umorzono postępowanie w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku). Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu w dniu 22 lipca 2016 r. Sąd doręczając skarżącemu odpis przedmiotowego wyroku wraz z uzasadnieniem pouczył o dopuszczalności skargi kasacyjnej oraz o terminie i sposobie jej wniesienia. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. (25 lipca 2016 r. – data stempla pocztowego na kopercie zawierającej pismo) skarżący, powołując się na art. 194 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", złożył zażalenie od ww. wyroku - w części dotyczącej oddalenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając ww. zażalenie wskazał, że orzekając wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. Sąd działał na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Właściwym środkiem zaskarżenia przysługującym od ww. wyroku WSA w Warszawie jest skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a., o czym skarżący został pouczony w piśmie z dnia 19 lipca 2016 r., przy którym doręczono skarżącemu odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Wniesienie przez skarżącego niewłaściwego środka zaskarżenia w postaci zażalenia, pomimo tego, że Sąd przesyłając odpis wyroku wraz z uzasadnieniem prawidłowo pouczył skarżącego o formie jego zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej, prowadzi do odrzucenia wniesionego przez skarżącego zażalenia. Skarżący w treści zażalenia powołał się na treść art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a., zgodnie z którym zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest: ukaranie grzywną. Sąd wyjaśnił, że art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a., ma zastosowanie w przypadku grzywny wymierzonej na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. oraz art. 112 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. J., wskazując że nie da się wywieść z żadnej normy prawa materialnego, iż w zakresie skargi o wymierzenie grzywny, gdzie ustawodawca w sposób oczywisty i jednoznaczny zakreślił prawo strony do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wymierzenia grzywny, zatem wskazując, iż w zakresie tym odmowa nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego rozstrzyganej wyrokiem, co czyni odrzucenie zażalenia bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na zażalenie Komendant Główny Policji wniósł o jego oddalenie. Ponadto pismem z dnia 29 listopada 2016 r. K. J. podtrzymał wniesione zażalenie wskazując, że wbrew stanowisku organu i Sądu I instancji, skarżony organ jest w bezczynności, bowiem nie podejmuje prawem nakazanych działań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), polegająca m.in. na nadaniu nowego brzmienia art. 154 § 1 P.p.s.a. Ustawodawca z dotychczasowego zakresu art. 154 § 1 P.p.s.a. postanowił usunąć kwestie dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zmiana ta podyktowana była równoczesną zmianą art. 149 P.p.s.a. obejmującego obecnie kompleksowe uregulowanie kwestii dotyczących rozstrzygania o skargach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (por. por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 2015, str. 634). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - w aktualnym brzmieniu - Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w przypadku uwzględnienia skargi w tym przedmiocie sąd może także orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r. rozstrzygnął czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odniósł się do zasadności wniosku o wymierzenie grzywny, wskazując jako podstawę prawną art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Właściwie również doręczając odpis wyroku z uzasadnieniem pouczono stronę, że od orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wynikającą z art. 132 P.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Merytoryczne rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, o jakich mowa w art. 145-152, art. 154 oraz art. 157 § 3 P.p.s.a., zapadają w formie wyroku. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, stosownie do art. 173 § 1 P.p.s.a., przysługuje natomiast skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do argumentów powołanych w zażaleniu wskazać należy, że art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie do dwóch instytucji uregulowanych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pierwszą z nich przewiduje art. 112 P.p.s.a., stosownie do którego w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Drugim orzeczeniem, od którego przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie grzywny za niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., a więc przekazania skargi Sądowi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Wskazać przy tym należy, że w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym na postanowienie sądu, którego przedmiotem jest skazanie na grzywnę, ukaranie grzywną, a także wymierzenie grzywny, przysługuje stronie zażalenie w myśl art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a., chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest zaś art. 173 § 1 in principio P.p.s.a. w związku z art. 154 § 1-3 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. Sprawa wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku stanowi odrębną sprawę uruchamianą skargę, której rozstrzygnięcie zapada w formie wyroku (por. P. Brzozowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 683/06, teza 1, LEX/el. 2008). Wobec powyższego należy podzielić zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowisko, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 112 P.p.s.a. i art. 55 § 1 P.p.s.a. Art. 112 P.p.s.a. reguluje uprawnienia uczestników postępowania i czynności sądu w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądowego, wydanego w toku rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Grzywnę wymierza się na żądanie skarżącego. Wniosek o wymierzenie grzywny w tym trybie nie wszczyna odrębnego postępowania w sprawie, ponieważ nie jest to nowa sprawa. Powołany przepis mówi o "wymierzeniu grzywny", natomiast art. 194 § 1 P.p.s.a. stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest "ukaranie grzywną", to jednak należy w tym przypadku uznać te zwroty za równoważne. W konsekwencji wymierzenie grzywny w trybie art. 112 P.p.s.a. następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 254). Również orzeczenie o wymierzeniu grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 wskazano, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest wnioskiem wszczynającym odrębne od skargi w sprawie sądowoadministracyjnej, postępowanie sądowe w rozumieniu art. 63 P.p.s.a., a postanowienie o wymierzeniu organowi grzywny, czy o odmowie wymierzenia grzywny, jest postanowieniem kończącym postępowanie. Jednocześnie, od postanowienia, o którym mowa w art. 55 § 1 zd. 2 P.p.s.a. zgodnie z art. 173 § 1 in fine P.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. służy stronie zażalenie a nie skarga kasacyjna. Wobec powyższego trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że wniesienie niewłaściwego środka zaskarżenia od wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., w części dotyczącej odmowy wymierzenia grzywny, prowadzi do jego odrzucenia. Skarga, w której strona żąda wymierzenia organowi grzywny, w razie niewykonania wyroku, jest bowiem odrębną skargą wniesioną przez uprawniony podmiot, inną od skargi, w wyniku rozpoznania której został wydany wyrok sądu niewykonany przez organ. Orzeczenie wydane w tym trybie zapada w formie wyroku. Ustawa nie przewiduje możliwości wydania postanowienia. Od wyroku wydanego na podstawie tego przepisu przysługuje stronom skarga kasacyjna (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2009, str. 411). Podkreślić także należy, że jest to postępowanie kończące postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny organowi administracji. Postępowanie o wymierzenie grzywny wszczyna się na skutek wniesienia skargi (a nie wniosku), zaś orzeczenie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma postać wyroku, ponieważ jest ono rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 132 P.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, że nawet w przypadku wniesienia przez K. J. skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. również ten środek zaskarżenia podlegałby odrzuceniu, gdyż stosownie do art. 175 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.