II GSK 5586/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 225/16 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. o sygn. akt III SA/Po 225/16 oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. o nałożeniu na T. B. (dalej: skarżący), zgodnie z art. 92a ust. 1-6, art. 92b i art. 92c i lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) w skrócie: u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym z powodu nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku kontroli drogowej w dniu 25 czerwca 2015 r. ustalono, że kierujący pojazdem ciężarowym z naczepą K. H. wykonywał transport drogowy na rzecz skarżącego i w tym czasie dopuścił się naruszenia polegającego na nierejestrowaniu prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi poprzez usunięcie bezpiecznika odpowiadającego za pracę tachografu skutkiem czego przejazd nie był rejestrowany, a wykresówka błędnie wskazywała na odpoczynek dzienny. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z zeznań kierowcy odnośnie sposobu wynagradzania wynika, iż w przedsiębiorstwie skarżącego zasadą jest stała pensja i diety, a czasem dodatkowo zależy to od frachtu. Stwierdzenie to, zdaniem organu odwoławczego, wyraźnie wskazuje, że niezasadne w stanie faktycznym sprawy, wbrew opinii strony, byłoby zastosowanie art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Jak wyjaśnił organ wysokość frachtu uzależniona jest przeważnie od długości trasy, co – w sytuacji gdy wynagrodzenie kierowcy związane jest z jego wysokością – w praktyce oznacza, że im więcej zleceń podejmie w krótszym czasie, a tym samym im więcej kilometrów przejedzie, tym jego wynagrodzenie będzie wyższe. Takie rozwiązanie stanowi motywację dla kierowcy do popełnienia naruszeń, co z całą stanowczością wyklucza zastosowanie art. 92b u.t.d. Organ dodał, że brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć i nie wystarczy tylko kwestionowanie przez skarżącego jego odpowiedzialności za powstałe naruszenie, bowiem prowadzenie właściwej kontroli pracy kierowców leży w interesie przedsiębiorcy. GITD podkreślił przy tym, że nawet gdyby – jak twierdzi strona – do naruszenia doszło wyłącznie z winy kierowcy okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W skardze do sądu T. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w skrócie: k.p.a. poprzez nietrafne uznanie, że w odniesieniu do skarżącego brak jest podstaw do zastosowania przesłanki egzoneracyjnej z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. oraz art. 78 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu z ponownego przesłuchania w charakterze świadka kierowcy K. H. na okoliczność przyczyn, z powodu których prowadził pojazd nie rejestrując swojej aktywności w postaci jazdy, co również pozwoliłoby na ustalenie, co dokładnie miał na myśli mówiąc, że przewoźnik czasami dodatkowo płaci mu od frachtu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w skrócie: p.p.s.a, WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i zgodził się z organem, że istniała podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. WSA wskazał, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych co do zaistnienia naruszenia przepisów u.t.d., ani dokonanej przez organy ITD oceny prawnej tych ustaleń. Wynika z nich jednoznacznie, że kierowca K. H. w dniu 25 czerwca 2015 r., realizując transport drogowy w imieniu i na rzecz skarżącego, kierował zatrzymanym do kontroli zespołem pojazdów – wyposażonym w analogowe urządzenie rejestrujące – bez rejestracji na wykresówce aktywności w postaci jazdy. Powyższe nastąpiło na skutek wypięcia przez kierowcę bezpiecznika odpowiedzialnego za pracę tachografu. Okoliczności te bezspornie wypełniają hipotezę normy prawnej z art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 u.t.d. i l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wskutek czego organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę w wysokości 5000 zł. Sporne w sprawie pozostaje natomiast to, czy pomimo dopuszczenia się przez skarżącego stwierdzonego naruszenia, zaistniały okoliczności zwalniające go spod odpowiedzialności, o których stanowi art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. WSA podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, przesłanki egzoneracyjne (zwalniające od odpowiedzialności) ujęte w powyższej regulacji odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można wobec tego skutecznie powoływać się na treść art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w sytuacji, gdy pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. W ocenie Sądu, argumenty skarżącego zmierzały w istocie do wykazania właściwej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie oraz prawidłowych zasad wynagradzania, to jest przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b ust. 1 u.t.d. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż kontrola nie wykazała naruszenia przez skarżącego przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (vide lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy). Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie okoliczności te mogą być brane pod uwagę także na gruncie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwłaszcza w zakresie w jakim świadczą o braku wpływu przedsiębiorcy na zaistniałe naruszenie, nie mogą one jednak mieć przesądzającego znaczenia dla zastosowania wynikającego z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zwolnienia spod odpowiedzialności. Niezbędne jest bowiem, aby przedsiębiorca nie tylko nie miał wpływu na powstałe naruszenie, lecz nadto by naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których – jako profesjonalista – nie mógł przewidzieć. Na takie zdarzenia lub okoliczności skarżący natomiast się nie powołuje, dlatego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek zwalniających od odpowiedzialności za zaistniałe naruszenie. Skargą kasacyjną T. B. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez: a) błędną wykładnię art. 92b ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.) wyrażającą się w nieprawidłowym uznaniu, iż wskazany przepis nie może odnosić się do naruszenia opisanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; b) błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wyrażającą się w błędnym przyjęciu, iż działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w tym przepisie – w sytuacji, gdy z jego brzmienia wynika, iż nie ma zamkniętego katalogu sytuacji wyłączających odpowiedzialność przewoźnika, w związku z czym w każdej sprawie należy badać, czy konkretne okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem miał wpływ na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten mógł przewidzieć. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej odwołując się do wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 847/14 podniósł, że pogląd zawężający zakres zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d. wyłącznie do naruszeń przewidzianych w l.p. 5 załącznika nr 3 do u.t.d. nie jest zasadny, a jak wskazano w cytowanym orzeczeniu, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, wbrew twierdzeniom organu, stanowi naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. W ocenie skarżącego Sąd I instancji dokonał również nietrafnej, zawężającej interpretacji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., skutkującej poglądem, jakoby działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nigdy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy. Tym samym Sąd wykluczył możliwość powoływania się na działania kierowców w kontekście przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne uznanie, iż art. 92b ust. 1 u.t.d. nie może odnosić się do naruszenia opisanego w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz przyjęcie, iż działania kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy nie mogą być rozpatrywane w kategoriach przesłanki zwalniającej stronę z odpowiedzialności, o której mowa w art. 92c ust. 1 cytowanej ustawy. Jednocześnie skarżący nie kwestionował dokonanych przez organ ITD ustaleń faktycznych, z których jednoznacznie wynika, iż kierowca K. H. w dniu 25 czerwca 2015 r., realizując transport drogowy w imieniu i na rzecz skarżącego, kierował zatrzymanym do kontroli zespołem pojazdów – wyposażonym w analogowe urządzenie rejestrujące - bez rejestracji na wykresówce aktywności w postaci jazdy. Powyższe nastąpiło na skutek wypięcia przez kierowcę bezpiecznika odpowiedzialnego za pracę urządzenia rejestrującego. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do oceny skarżącego, który stoi na stanowisku, że organ niezasadnie nałożył na niego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w sytuacji gdy w sprawie miały zastosowanie: art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92b ust. 1 u.t.d., tj. przepisy stanowiące wyjątek od zasady odpowiedzialności karnoadministracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d., należy wyjaśnić, że z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, iż dotyczy on wyłącznie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. W rozpoznawanej sprawie na skarżącego nałożono karę pieniężną za naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Naruszenia te zostały wymienione w lp. 6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w którym uregulowano kary za naruszenie przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Natomiast naruszenia dotyczące czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku zostały wymienione w lp. 5 załącznika nr 3 do u.t.d. Wypada zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że skoro na skarżącego nie została nałożona kara za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, to w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., należy stwierdzić, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., ma charakter obiektywny, jest odpowiedzialnością za skutek w postaci naruszenia prawa, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu dopuszczającego się tego naruszenia. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki obligujące organ do zastosowania tego przepisu i umorzenia postępowania. Nie można uznać, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz że popełnienia tego naruszenia nie mógł przewidzieć. Przedsiębiorca powinien wykazać, że dołożył należytej staranności, a zatem uczynił wszystko, aby kierowca prawidłowo rejestrował swoją aktywność za pomocą urządzenia rejestrującego. Przedsiębiorcę zobowiązują do tego i jednocześnie uprawniają relacje prawne łączące go z kierowcą wykonującym przewóz w jego imieniu i na jego rachunek. Kierowca był pracownikiem wykonującego przewóz drogowy. Do pracodawcy należy zarówno odpowiednie zorganizowanie pracy pracownika, jak i sprawowanie kontroli wykonywania tej pracy. W związku z tym pracodawca ponosi ryzyko niewłaściwego wykonania pracy przez pracownika. Niewątpliwie pracodawca dysponuje środkami organizacyjnymi i motywacyjnymi, które mogą być skuteczne w zapobieganiu, aby kierowca nie naruszał tak istotnych obowiązków związanych z wykonywaniem przewozów. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że skoro to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którymi się posługuje przy wykonywaniu przewozu (niezależnie od formy prawnej takiej relacji - umowa o pracę czy tzw. samozatrudnienie) dopuszczają się naruszeń, to jego również obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności administracyjnej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę realizujących przewóz w jego imieniu i na jego rzecz kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. W rozpoznawanej sprawie przedsiębiorca nie wykazał, że dopełnił należytej staranności w zorganizowaniu i kontrolowaniu pracy kierowcy i że mimo tego kierowca dokonał ingerencji w urządzenie rejestrujące. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, kierowca K. H. podczas przesłuchania zeznał, że trzykrotnie wyjął bezpiecznik po to, by nie rejestrować swojej aktywności na wykresówce w postaci jazdy. Ponadto kierowca wskazywał na okoliczności związane ze sposobem ustalania wynagrodzenia (płatność za fracht) w praktyce oznaczające, że im więcej kilometrów kierowca przejedzie, tym jego wynagrodzenie będzie wyższe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ta okoliczność nie świadczy o tym, że przedsiębiorca podjął realne i skuteczne działania w celu zapewnienia przestrzegania przez zatrudnionych przez siebie kierowców przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego. W świetle powyższego nie można zatem uznać, by przedsiębiorca wykazał, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił więc, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).