I OSK 1381/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 93/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz Stowarzyszenia S. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 93/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 93/16 w sprawie ze skargi S. w W. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - 1) uchylił zaskarżony wyrok; 2) stwierdził, że Prezydent Miasta S. dopuścił się bezczynności; 3) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa; 4) umorzył postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 5) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: S. z siedzibą w W. w dniu 22 lutego 2016r. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w S. z wnioskiem o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w roku 2015 otrzymali nagrodę (nagrody) oraz wysokości tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody (nagród) w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Wniosek przekazany został na adres email Urzędu Miasta w S. drogą elektroniczną. W odpowiedzi na wniosek, w dniu 7 marca 2016 r. Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że nie dysponuje listą w postaci informacji prostej, gotowej do udostępnienia. Przygotowanie przedmiotowej informacji wymaga przetworzenia posiadanych przez Urząd danych, zestawienie zbioru dokumentów z 2015 r. obejmującego obszerny zakres dokumentacji do wyselekcjonowania w celu przygotowania wnioskowanego zestawienia. Ponadto czynności te wymagają przetworzenia informacji ze względu na liczebność dokumentów koniecznych do zweryfikowania i ustalenia czy zawierają wnioskowane dane, a także konieczność usunięcia danych chronionych prawem. Dlatego wnioskowana informacja uznana została za informację przetworzoną, a stanowisko swoje Prezydent Miasta S. oparł na definicji tego terminu, stworzonej w judykaturze. Konsekwentnie do powyższego wezwano wnioskodawcę do wykazania powodów, dla których spełnione żądania będą szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu 25 kwietnia 2016 r. S. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. W skardze tej wyjaśniło, że nie odniosło się do wezwania z dnia 3 marca 2016 r. ze względu na fakt, iż nie uznaje wnioskowanej informacji za informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżące S. uznało stanowisko organu za nadinterpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzącą do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej i wniosło o zobowiązanie organu do dokonania czynności zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania zarzucając S. brak legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, która przysługuje wyłącznie osobie fizycznej. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego podtrzymano stanowisko co do tego, iż udzielenie wnioskowanej informacji wymaga przetworzenia posiadanych danych. Czynności te wymagają znacznego nakładu pracy, jak również zaangażowania ograniczonej liczby pracowników, którzy posiadają stosowne upoważnienia z zakresu ochrony danych osobowych do przeglądania akt osobowych pracowników. Wyjaśniono, że mimo wezwania do wykazania powodów, dla których spełnione żądania będą szczególnie istotne dla interesu publicznego skarżący nie udzielił odpowiedzi. Organ otrzymał wyjaśnienie w skardze doręczonej w dniu 29 kwietnia 2016r. i dopiero wówczas mógł rozstrzygnąć w oparciu o cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie nastąpiło poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta S. w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzję, którą odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. IV SAB/Gl 93/16 oddalił skargę S. uznając, że po wydaniu decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta S. przedmiot zaskarżenia przestał istnieć, co czyni bezprzedmiotowe orzekanie w sprawie bezczynności organu. Sąd uznał nadto, że Prezydent Miasta S. podejmował niezwłocznie po otrzymaniu wniosku czynności prowadzące do zakończenia sprawy, wezwał skarżącego do udzielenia konkretnej odpowiedzi i pozostawał w oczekiwaniu na tę odpowiedź, co stanowi o braku bezczynności po stronie organu. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wniesiosło o jego zmianę i uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta S., ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu S. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 P.p.s.a, poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy skarga była zasadna i art. 151 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na bezczynność w sytuacji, gdy na dzień wniesienia skargi istniał po stronie organu stan bezczynności, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do wzywania wnioskodawcy do wykazywania spełnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", którą wyraża art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine w/w ustawy, a wezwanie takie stanowi właściwe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wystosowanie wezwania wyklucza stan bezczynności po stronie organu, - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydawana jest decyzja administracyjna, poprzez błędne przyjęcie, że niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji oraz nieudostępnienie żądanych informacji na dzień wniesienia skargi nie świadczy o tym, że organ pozostawał - na dzień wniesienia skargi - w bezczynności. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę kasacyjną S. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 179a P.p.s.a. albowiem oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W istocie bowiem wydanie przez organ określonego aktu po wniesieniu skargi czyni jedynie bezprzedmiotowe orzekanie przez Sąd w zakresie zobowiązania organu do podejmowania właściwych kroków w celu załatwienia wniosku skarżącego. Nie zdejmuje natomiast z Sądu obowiązku rozstrzygnięcia czy w okresie od dnia wniesienia wniosku o udzielenie informacji publiczne, do dnia wydania decyzji, bezczynność zaistniała, a jeśli tak, to czy miała charakter kwalifikowany. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, w celu zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 lutego 2016 r., organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nastąpiło to w dniu [...] maja 2016 r. czyli w 72 dni po otrzymaniu wniosku S., a w 10 dni po wniesieniu przez wnioskodawcę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd I instancji wskazał, że termin określony w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a jego bieg rozpoczyna się od chwili otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w siedemdziesiątym drugim dniu po otrzymaniu wniosku zawierającego prośbę o jej udostępnienie świadczy zatem o zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Zasadnie zarzucono w niej, że dla oceny terminowości działania adresata wniosku nie ma znaczenia fakt wezwania wnioskodawcy do wykazania powodów, dla których uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż równolegle do tego wezwania organ nie skorzystał z możliwości, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie od informacji publicznej. Z akt sprawy nie wynika by organ poinformował skarżącego kasacyjnie o konieczności przedłużenia terminu do wydania decyzji, a w konsekwencji pozostawał w bezczynności do dnia [...] maja 2016 r. Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie przybrała formy kwalifikowanej. Na przyjęcie takiego stanowiska miało wpływ to, że organ nie pozostawał w całkowitej bezczynności, lecz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, dlatego też trudno dopatrzyć się w takim zachowaniu organu działania celowego, oczywiście lekceważącego wnioski skarżącego czy też jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. Jednocześnie WSA uznał, że nakazywanie organowi podjęcia niezbędnych czynności w celu załatwienia wniosku, wobec wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia orzeczenie o umorzeniu postępowania w tym zakresie. W oparciu o powyższe Sąd I instancji uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art. 179a P.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta S. wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, poprzez przyjęcie wystąpienia bezczynności, w sytuacji niekompletnego wniosku i oczekiwania na jego uzupełnienie; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 108, art. 149 § 1 pkt 1, art. 154 § 3 oraz art. 161 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i 1) uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SAB/GL 93/16; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) umorzenie postępowania w pozostałym zakresie; 5) zasądzenie od Prezydenta Miasta S. na rzecz strony skarżącej 360 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania z uwagi na powołane powyżej zarzuty, a także na występujące w sprawie istotne zagadnienie prawnej, a to: "Czy też termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoczyna bieg dopiero od dnia uzupełnienia wniosku o wyjaśnienie interesu publicznego dla którego żąda informacji przetworzonej, czy też biegnie od złożenia wniosku przez wnioskodawcę, a przerywa go wezwanie wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego, dla którego żąda informacji przetworzonej, po którym to uzupełnieniu informacji termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej biegnie na nowo? Zdaniem organu, pojawia się również pytanie jaki termin do udzielenia wiadomości w takim zakresie stosować, skoro brak jest rygoru w przypadku niedochowania go?", a także: czy dopuszczalne jest stwierdzenie bezczynności, podczas, gdy sprawa załatwiona została decyzją i pozostaje w toku procesowania na skutek odwołania od wydanej decyzji, co bezsprzecznie czyni skargę na brak decyzji bezprzedmiotową, względnie postępowanie powinno zostać zawieszone na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Kwestia bowiem tego, czy żądana informacja ma czy nie ma charakteru informacji prostej albo przetworzonej – nie była na obecnym etapie przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Niniejsza sprawa została zainicjowana skargą na bezczynność organu. Organ ma obowiązek załatwienia wniosku o informację publiczną w terminie, niezależnie od tego, czy odnosi się on do informacji prostej czy przetworzonej. Kwalifikacja w tym zakresie determinuje jedynie to, w jaki sposób organ załatwi wniosek. Ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantuje wnioskodawcy dostęp do żądanych informacji w określonych przez tę ustawę terminach. Zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odstępstwo od powyższej zasady przewidziane zostało w ust. 2 art. 13 u.d.i.p., w świetle którego jeżeli w powyższym terminie informacja nie może być udostępniona, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, ONSAiWSA 2011/6/127). Należy jednak przyjąć, że w takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie wniosek S. o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do skarżącego kasacyjnie organu w dniu 22 lutego 2016 r. Rozpoznając złożony wniosek organ uznał, że dotyczy on informacji przetworzonej i pismem z dnia 7 marca 2016 r. wezwał S. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Milczenie wnioskodawcy w tym względzie nie zwalniało organu z obowiązku załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy S. nie odpowiedziało na wystosowane do niego wezwanie, organ powinien albo udostępnienić żądaną informację w przypadku uznania, że przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednak zaistniała, albo wydać odmowną decyzję administracyjną. Nie podejmując dalszych czynności w sprawie z wniosku o informację publiczną w formach określonych ustawowo organ popadł w bezczynność, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Wydanie decyzji w dniu [...] maja 2016 r., czyli po ponad 72 dniach od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niewątpliwie stanowi naruszenie art. 13 u.d.i.p., bez względu na to, czy żądanie dotyczyło informacji prostej czy przetworzonej. Wniosek skarżącego został bowiem załatwiony z opóźnieniem zarówno w stosunku do zasadniczego, 14-dniowego terminu ustawowego, jak i maksymalnego terminu 2 miesięcy wynikającego z ust. 2 art. 13 u.d.i.p., co uzasadniało stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności. W tych okolicznościach zasadne było zastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z tym, że wyłącznie w odniesieniu do zobowiązania, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie zwalniało natomiast Sądu z badania bezczynności i jej charakteru, o czym prawidłowo rozstrzygnięto w zaskarżonym wyroku. Podniesione w tym względzie zarzuty należało zatem uznać za niezasadne. Trudno natomiast dociec w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów art. 108 i art. 154 § 3 P.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązuje do tych przepisów. Pierwszy z wymienionych przepisów reguluje kwestie związane z przebiegiem rozprawy pod nieobecność stron, drugi zaś - odnosi się do sytuacji wykonania wyroku lub załatwienia sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, tj. skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Żaden z tych przepisów nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez WSA w Gliwicach była bowiem skarga na bezczynność organu, a nie skarga na niewykonanie wyroku, nadto w sprawie tej Sąd I instancji procedował w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.