II SA/Op 505/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzelcach Opolskich, działając z upoważnienia Burmistrza Strzelec Opolskich, uznał kwotę w wysokości 900 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wypłaconych w okresie świadczeniowym 2009/2010 na podstawie decyzji własnej z dnia 5 października 2009 r., nr [...], za świadczenia nienależnie pobrane. Decyzja ta przesłana została na adres zamieszkania D. D. i po dwukrotnym awizowaniu w dniach 15 lipca 2014 r. i 23 lipca 2014 r. została zwrócona do organu, jako niepodjęta w terminie. Przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r., nr [...], pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzelcach Opolskich przesłał D. D. m.in. kserokopię decyzji nr [...] potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Przesyłkę w dniu 15 kwietnia 2015 r. odebrała niepełnoletnia J. D. - siostra skarżącego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. D. uzyskała pełnoletniość w dniu [...]. Pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r. D. D. wniósł o uchylenie m.in. decyzji nr [...]. Następnie pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. (data wysłania 23 czerwca 2015 r.) Kolegium wystąpiło do D. D. - ze względu na nieprecyzyjne sformułowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. - o jednoznaczne wskazanie czy stanowi ono odwołanie m.in. od decyzji nr [...], czy też jest to wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a., wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a., czy o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 K.p.a., z pouczeniem że w razie braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie pismo z dnia 22 kwietnia 2015 r. zostanie uznane odwołanie. Powyższa przesyłka została doręczona w dniu 25 czerwca 2015 r. D. D. do rąk siostry – J. D. Na powyższe pismo strona nie udzieliła odpowiedzi. W piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r., które wpłynęło do Kolegium 26 czerwca 2015 r., D. D. wskazał osobę upoważnioną do odbioru korespondencji podczas swojego pobytu za granicą – D. J. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, powołując się na przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., stwierdziło uchybienie przez D. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 1 lipca 2014 r. W uzasadnieniu, wskazując na przebieg postępowania w sprawie, Kolegium przywołało przepisy K.p.a. mające zastosowanie w przedmiocie złożenia odwołania (art. 129 § 1 i § 2), doręczeń (art. 42 § 1, art. 43, art. 44) i obliczania terminów (art. 57 § 1 i § 5). Stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], została doręczona D. D. w dniu 29 lipca 2014 r., w trybie o którym mowa w art. 44 § 4 K.p.a. tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu przez który była przechowywana w placówce pocztowej. Decyzja ta bowiem na skutek niemożności doręczenia jej stronie w miejscu jej zamieszkania i braku osoby, która podjęłaby się jej doręczenia stronie została w dniu 15 lipca 2014 r. na okres czternastu dni złożona w placówce pocztowej, a informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej. W dniu 23 lipca 2014 r. pozostawiono ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru decyzji. Strona nie odebrała decyzji, stąd została ona w dniu 30 lipca 2014 r. zwrócona do Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzelcach Opolskich. Termin do wniesienia odwołania w tej sprawie upłynął zatem w dniu 13 sierpnia 2014 r. Wnosząc odwołanie w dniu 22 kwietnia 2015 r., strona uchybiła ustawowemu terminowi i z tego względu odwołanie nie może być merytorycznie rozpatrzone. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przekazanie stronie przez organ I instancji przy piśmie z dnia 13 kwietnia 2015 r. kserokopii zaskarżonej decyzji potwierdzonej za zgodność z oryginałem nie wywołuje skutku prawnego jej doręczenia, gdyż decyzja ta została doręczona stronie w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 29 lipca 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu D. D. domagał się uchylenia powyższego postanowienia w całości ponieważ zostało ono wydane w innej sprawie niż wnioskowana przez niego. Skarżący wyjaśnił, że jego odwołanie dotyczyło decyzji nr [...] doręczonej mu 15 kwietnia 2015 r., a nie decyzji [...], chociaż omyłkowo wskazał ten numer we wniosku o uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że z pisma skarżącego z dnia 22 kwietnia 2014 r. wyraźnie wynika, że kwestionuje on decyzję nr [...]. Natomiast wątpliwości organu wzbudził jedynie zakres żądania strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zdaniem Sądu, badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, przeprowadzone w określonych wyżej ramach, wykazało, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], zostało wydane z takim naruszeniem procedury administracyjnej, które uzasadnia wyeliminowanie tego aktu z porządku prawnego. W tym miejscu dodać trzeba, że Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez D. D. od decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...], uznającej kwotę 900 zł z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego za świadczenia nienależnie pobrane. Podstawą prawną wydania kontrolowanego aktu stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle powołanego przepisu odnotowania wymaga, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Natomiast w razie wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też na dochowanie terminu, ocenić należy jako naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., obligujących organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe. Pod pojęciem "materiał dowodowy" rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy również, że zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i stosownie do art. 8 K.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto - jak wynika z treści art. 9 K.p.a. - są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z przytoczonych przepisów, określających ogólne zasady postępowania, w tym z zasady informowania ustanowionej w art. 9 K.p.a., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę i obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez nią, jeżeli żądanie to jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09 oraz z 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, iż przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05, powołana strona internetowa). Ponadto postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego, a zatem decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł czy nawet literalne brzmienie jego podania. Tym samym pisma stron postępowania - szczególnie tych, które nie są reprezentowane przez fachowego pełnomocnika i które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej - organ administracji publicznej powinien z poszanowaniem zasad ogólnych, wyrażonych w art. 6 i nast. K.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, powinien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią. Jeżeli natomiast, wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony, a w szczególności zakresu jej żądania, organ zobligowany jest zwrócić się do strony o wyjaśnienie w tym zakresie i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2015 r., I OSK 1338/13; z 6 października 2010 r., II OSK 1488/09, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie od razu zauważyć wypada, że okolicznością istotną z punktu widzenia podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia było przede wszystkim ustalenie treści żądania zawartego w piśmie D. D. z dnia 22 kwietnia 2015 r. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu powzięło uzasadnione wątpliwości odnośnie istoty żądania wyrażonego w tym piśmie. Kolegium w tym zakresie wdrożyło postępowanie wyjaśniające i w jego ramach skierowało do skarżącego pismo z dnia 19 czerwca 2015 r., na które skarżący nie udzielił jednak odpowiedzi. Dostrzec przy tym trzeba, że przesyłkę zawierającą powyższe pismo organu odebrała siostra skarżącego – J. D., która w dacie dokonywania tej czynności (25 czerwca 2015 r.) była osobą niepełnoletnią. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że J. D., urodzona [...], uzyskała pełnoletniość w dniu [...]. Oceniając skuteczność doręczenia omawianego pisma organu należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 43 zd. 1 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że pojęcie dorosłego domownika w rozumieniu art. 43 K.p.a. jest tożsame z pojęciem pełnoletniego, użytym w art. 10 § 1 K.c. Doręczający powinien zatem sprawdzić, czy osoba odbierająca przesyłkę faktycznie ukończyła 18 lat i tym samym jest w świetle art. 43 K.p.a. uprawniona do odbioru korespondencji (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. naukowa H. Knysiak-Molczyk, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., s. 350 i powołane tam orzecznictwo). Doręczenie zatem pisma Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. niepełnoletniej siostrze strony nastąpiło z naruszeniem art. 43 K.p.a. Jednocześnie, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można pominąć faktu, że w piśmie z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący zawiadomił organ odwoławczy o ustanowieniu D. J. osobą upoważnioną do odbioru korespondencji podczas swojego pobytu za granicą. Zgodnie z art. 40 § 1 i 2 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli zaś strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy posiadał wiedzę o tym, iż J. D. jest osobą niepełnoletnią, gdyż wynikało to jednoznacznie z akt administracyjnych sprawy. Poza tym, w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia organ dysponował pismem D. D. o ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń. Pismo to wyminęło się z pismem Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. i wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2015 r. Rozpoznając sprawę Kolegium skoncentrowało się na prawidłowości doręczenia aktu, który uznało za zaskarżony przez stronę. Nie zbadało natomiast i nie oceniło skuteczności doręczenia własnego pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. i to zarówno w kontekście art. 43 K.p.a., jak i - wobec ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń - w kontekście art. 40 K.p.a. Zważywszy, że pismo Kolegium z dnia 19 czerwca 2015 r. zostało odebrane przez osobę niepełnoletnią, organ ten powinien ponownie przesłać tę korespondencję do ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń w osobie D. J., zwłaszcza że skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu. W świetle powyższego należy uznać, że doręczenie skarżącemu pisma organu odwoławczego z dnia 19 czerwca 2015 r. było wadliwe i nie wywarło skutku doręczenia. W konsekwencji pominięcia kwestii ustalenia prawidłowości doręczenia pisma z dnia 19 czerwca 2015 r. pod kątem art. 43 K.p.a., a także art. 40 § 1 i 2 K.p.a., organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że pismo D. D. z dnia 22 kwietnia 2015 r. jest odwołaniem od decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich z dnia 1 lipca 2014 r., nr [...] i zajął się zagadnieniem terminowości wniesienia tego odwołania. Prowadzi to do wniosku, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium nie podjęło wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. skutecznych działań zmierzających do wyjaśnienia charakteru złożonego przez skarżącego pisma z dnia 22 kwietnia 2015 r. Tym samym nie doszło do prawidłowego ustalenia zakresu żądania skarżącego. Nie ustalając rzeczywistej woli strony i nie wyjaśniając charakteru prawnego pisma skarżącego z dnia z dnia 22 kwietnia 2015 r., organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 43 i art. 40 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzone i omówione wyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.