II SAB/Wa 120/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.D. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę M. D. w dniu 16 listopada 2015 r. skierowała do Burmistrza Miasta P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie danych dotyczących użytkowanych przez Urząd Miasta P. telefonów komórkowych, a w szczególności: 1. wykazu imiennego pracowników, firm lub innych osób fizycznych nie będących pracownikami Urzędu Miasta, którym powierzono do wykorzystania służbowego telefony komórkowe wraz z kartami dostępowymi SIM, których właścicielem/płatnikiem jest Urząd Miasta, 2. wykazu imiennego pracowników, firm lub innych osób fizycznych nie będących pracownikami Urzędu Miasta, którym powierzono do wykorzystania prywatnego telefony komórkowe wraz z kartami dostępowymi SIM, których właścicielem/płatnikiem jest Urząd Miasta oraz kopii umowy użyczenia takiego sprzętu, 3. wykazu wydziałów lub stanowisk pracy, którym powierzono do wykorzystania służbowego telefony komórkowe wraz z kartami SIM, których właścicielem/płatnikiem jest Urząd Miasta P.. 4. pełnej listy użytkowanych telefonów komórkowych, a w szczególności: • model telefonu/urządzenia dostępowego; • numer IMEI telefonu/urządzenia dostępowego wraz z numerem MSISDN karty SIM użytkowanej w urządzeniu; • kopii umów z operatorami sieci telefonii komórkowej i stacjonarnej zawartych przez Urząd Miasta P. w okresie od 1 stycznia 2013 r. do dnia złożenia wniosku; • kopii faktur za usługi telekomunikacyjne za miesiące VI – XI 2015 r. Wnioskodawczyni podała, aby żądane przez nią informacje zostały przekazane za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany adres e-mail. Burmistrz Miasta P. przy piśmie z dnia 30 listopada 2015 r. przekazał M. D. żądane przez nią wykazy oraz kopie umów i równocześnie poinformował, że w zakresie wniosku o podanie pełnej listy użytkowanych telefonów komórkowych wraz numerami IMEI telefonów/urządzeń dostępowych oraz numerami MSSIDN kartu SIM użytkowanej w urządzeniu, informacje te nie stanowią informacji publicznej. Informacje te są bowiem zbiorem określonych cyfr, a jako takie nie zawierają informacji o sprawie publicznej. Są one jedynie narzędziami służącymi pracownikom samorządowym przy wykonywaniu przez nich obowiązków, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Urzędu. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrz Miasta P. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, poprzez stwierdzenie, że część wniosku nie stanowi informacji publicznej. Skarżąca wniosła o : 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w postaci udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz usunięcie z udzielonej informacji znaczników anonimizujących, 2. zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że cały jej wniosek stanowił zapytanie odnoszące się do funkcjonowania Urzędu oraz faktycznych kosztów wydatków na usługi telekomunikacyjne. Gdyby przyjąć argumentację organu za słuszną, to uznać by należało, że zakupiony ze środków publicznych majątek został przekazany do użytkowania urzędnikowi w celach prywatnych, co stanowiłoby poważne naruszenie normy prawnej. Ponadto, nie sposób się zgodzić z argumentacją, iż gdyby nawet przyjąć, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, to można odmówić jej udostępnienia, jeżeli dostęp do nich zagwarantowany jest w inny sposób (skarżąca jest radną Miasta P. i z tej racji ma dostęp do żądanych informacji w innej formie). W jej ocenie zanonimizowanie części informacji jest wybiegiem formalnym Urzędu. Nie ma żadnych przesłanek formalno-prawnych do zastosowania takiego postępowania, Wnioskowane informacje nie dotyczą osób fizycznych a pracowników Urzędu, którym powierzono mienie publiczne do celów służbowych. Burmistrz Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 30 listopada 2015 r. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze odmawiając im zasadności. W jego ocenie sposób postępowania oraz ilość przekazanych informacji świadczy o tym, że w realiach badanej sprawy nie sposób dopatrzyć się ze strony organu okoliczności lekceważenia skarżącej, czy też celowego wprowadzania w błąd, bądź stosowania różnego rodzaju "wybiegów formalnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi w rozpatrywanej jest bezczynność Burmistrza Miasta P. Ministra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stanem bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś w T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2011 r. str. 109). Podkreślić należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że jego pozostałe przepisy nie mają zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie powołanej powyżej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Pomimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny na stronie internetowe: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji publicznej. Podkreślić należy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem każdego, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: - przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy; - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji. W świetle powyższych przepisów zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta P. , jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. W związku z żądaniem skarżącej udostępnienia informacji w zakresie i formie określonej w jej wniosku należało rozstrzygnąć, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku publicznym jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, organ udostępnił skarżącej żądane w jej wniosku z dnia 16 listopada 2015 r. informacje publiczne w zakresie wynikającym z powyżej przytoczonego przepisu. Organ dokonał prawidłowej oceny, że żądanie udostępnienia pełnej listy użytkowanych telefonów komórkowych wraz z ich numerami IMEI telefonów/urządzeń dostępowych oraz numerami MSISDN karty Sim użytkowanej w urządzeniu nie jest możliwe, gdyż informacje tego rodzaju nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, aby informacje te mogły mieć wpływ na polepszenie czy też usprawnienie pracy Urzędu. Sąd podziela stanowisko organu, że informacje tego typu nie posiadają żadnej wartości związanej z działalnością władzy publicznej. Skoro tak, to na podmiocie obowiązanym, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej ciąży jedynie obowiązek informacyjny. W rozpoznawanej sprawie obowiązek ten został przez organ wypełniony. Zdaniem Sądu organ również prawidłowo ocenił, że część udostępnionych skarżącej informacji publicznej podlegała anonimizacji, gdyż w innym przypadku musiałby wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia w całości. Takie rozwiązanie z całą pewnością nie satysfakcjonowałoby skarżącej. Jak wynika bowiem z akt sprawy celem jej działania jest jawność wydatkowania środków publicznych, a w niniejszej sprawie związanych z płatnościami Urzędu za usługi telekomunikacyjne. Brak udostępnienia danych osobowych z całą pewnością nie stanowi przeszkody w jego realizacji w zakresie intersującym skarżącą. Z powyższych względów skarga nie mogła zostać uwzględniona, gdyż Burmistrz Miasta P. nie był w sprawie wniosku skarżącej z dnia 16 listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej bezczynny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a., skargę oddalił.