I SA/Wa 2210/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że J. K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego żądanie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...], wskazując, że podział nieruchomości został dokonany niezgodnie z prawem. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., wydanym na podstawie art. 61a §1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie służyło prawo strony w postępowaniu podziałowym, a więc również nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniach nadzwyczajnych – w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących kwestionowanego postępowania podziałowego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W postępowaniu z zakresu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej biorą udział te strony, które brały udział w postępowaniu instancyjnym zakończonym decyzją analizowaną w trybie nadzorczym. Przy czym w odniesieniu do przedmiotowej sprawy organ zauważył, że J. K. nie brała udziału w postępowaniu podziałowym. Wnioskodawczyni jest bowiem współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która jest sąsiednią w stosunku do przedmiotowej działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 28 kpa i wyjaśniło, że zgodnie z orzecznictwem sądowym co do zasady stroną postępowania podziałowego jest właściciel działki, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania podziałowego, a zatem także postępowania nadzwyczajnego dotyczącego tej decyzji podziałowej. Niekiedy może wystąpić sytuacja, w której właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie stroną stosownie do art. 28 kpa, na przykład w sytuacji, gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Jednak co do zasady nie ma ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwalającego uznać za stronę postępowania podziałowego inne osoby niż właściciele działek podlegających podziałowi. Z tego względu J. K. nie była stroną postępowania o podział nieruchomości działki nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można również uznać, że J. K. posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej, ostatecznej decyzji podziałowej. Wnioskodawczyni wskazała, że wywodzi swój interes prawny z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 1409, ze zm.) w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ponieważ działka nr [...], po podziale działki nr [...], znalazła się w jej obszarze oddziaływania, ze względu na możliwość zabudowy przy granicy. Organ wskazał, że możliwość ograniczenia zabudowy własnej działki skarżącej jest jedynie hipotetyczna, ponieważ w decyzji podziałowej w żaden sposób nie odniesiono się do możliwości zabudowy powstałej działki nr [...]. Z tego względu nie można przyznać skarżącej przymiotu strony na podstawie art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28, w związku z art. 61a § 1 kpa poprzez uznanie, że skoro skarżąca jako współwłaścicielka sąsiedniej działki nr [...] nie była stroną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o podziale działki nr [...], to nie może być ona stroną w postępowaniu z zakresu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mając na uwadze postawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Między innymi podniosła, że podział działki nr [...] nastąpił w rażącej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z § 39 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...]. Według skarżącej organ nie badał, czy powstała działka nr [...] spełnia warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo nie został spełniony warunek, by nieruchomość była zabudowana co najmniej [...] budynkami wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, ponieważ opinia budowlana zawierająca taką informację stwierdzała nieprawdę. W ocenie skarżącej jest oczywiste, że zabudowa działki sąsiedniej może wpływać na atrakcyjność działki skarżącej, co będzie przekładać się na jej wartość. Nie można bowiem wypowiadać się o istnieniu bądź nieistnieniu interesu prawnego w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Skarżąca zwróciła również uwagę, że źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, a także przepisy prawa cywilnego, pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. Badając interes prawny, należy uwzględnić także art. 64 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlega równiej dla wszystkich ochronie prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1 (czyli postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego), służy zażalenie (§ 2). W tym postępowaniu zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 kpa, ma bowiem charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. teza druga wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/2012). W rozpatrywanej sprawie ustawową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, na którą powołał się organ, był brak legitymacji prawnej wnioskującej, co oznacza, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Istota zarzutów skargi sprowadza się natomiast do twierdzenia, że wadliwe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, niezbędnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji podziałowej Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], wydanej w trybie art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.), dotyczącej podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...]. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z tym przepisem niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić m.in. w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej [...] budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków. Podstawowym zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 2009 r. pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający pismo opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego pismo za stronę. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W ocenie Sądu orzekającego podane przez skarżącą okoliczności, wbrew jej przekonaniu, nie dają jej przymiotu strony w sprawie dotyczącej zbadania prawidłowości decyzji podziałowej z 2009 r. Podkreślić należy, że kwestionowany podział działki nr [...] nie wszczynał automatycznie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na rozbiórkę lub budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Na etapie zatwierdzenia podziału działki nr [...] nie mogło być zatem mowy o wyznaczeniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, wprowadzającym na działce nr [...] jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Sprawa podziałowa nie dotyczyła bowiem tych zagadnień. Skutkiem zatwierdzonego podziału nie było również jakiekolwiek przesunięcie istniejącej na działce nr [...] zabudowy w kierunku działki nr [...], czy też usytuowanie na działce nr [...] nowego obiektu budowlanego bądź wytyczenie dostępu do drogi publicznej. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, przewidujący dopuszczalne odległości budynku od granicy działki sąsiedniej nie mógł zatem kreować interesu prawnego J. K. do wszczęcia postępowania nadzorczego od decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. To samo dotyczy powoływanego w skardze przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji, ponieważ decyzja podziałowa działki nr [...] nie ingerowała w prawo własności skarżącej. Zatwierdzony podział w żaden sposób nie narusza sfery praw skarżącej. Wyjaśnić przy tym należy, że powoływane przez skarżącą przepisy prawa budowlanego mogłyby mieć znaczenie, ale w sprawie z zakresu prawa budowlanego, a więc w sprawie rodzajowo innej niż sprawa podziałowa. Również powoływany przez skarżącą przepis § 39 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów terenu [...] nie miał żadnego znaczenia dla sprawy podziałowej. Uszło bowiem uwadze skarżącej, że podział zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. był dokonany w trybie art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1774, ze zm.), a zatem niezależnie od ustaleń powołanego planu miejscowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że co do zasady nikt poza właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stronami postępowania podziałowego nie są osoby, które nie były stronami kwestionowanego postępowania lub aktualnie nie mają do nieruchomości objętej podziałem tytułu prawnego. Stronami postępowania o podział nieruchomości nie są zatem właściciele działek sąsiednich oraz inne osoby, które nie mają do dzielonej działki żadnego tytułu prawnego. W niniejszej sprawie skarżąca nie była stroną postępowania podziałowego i nie była jej doręczana kwestionowana decyzja podziałowa. Jak wynika z akt sprawy, nie posiada ona również żadnego tytułu prawnego do gruntu podzielonej działki. Brak jest zatem podstaw do uznania legitymacji prawnej skarżącej do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ostatecznej decyzji podziałowej. Skarżąca ma ewentualnie interes faktyczny, który jednak nie może być podstawą do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego. Również powoływane przez skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych nie może wywrzeć oczekiwanego przez skarżącą skutku, ze względu na fakt, że zostało ono ukształtowane na podstawie odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Podsumowując, Sąd stwierdził, że skarżąca nie był stroną kwestionowanego postępowania podziałowego, nie legitymowała się i nadal nie legitymuje żadnym tytułem prawnym do gruntu działki objętej decyzją podziałową. Brak jest zatem takiej normy prawnej, z której skarżąca mogłaby wywodzić swoje prawa do podzielonej nieruchomości, bowiem sam fakt podziału przedmiotowych nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponowała i dysponuje skarżąca. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi zaś bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Argumenty podnoszone przez skarżącą wskazują natomiast co najwyżej na jej interes faktyczny, a nie prawny. Na zakończenie, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niewątpliwie zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z treścią złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z 2009 r. Wniesienie do organu żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego uruchamia jedynie etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego organ administracji publicznej dokonuje między innymi oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania nieważnościowego, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. Decyzja taka rażąco naruszałaby bowiem art. 61a § 1 kpa. Podkreślić należy, że wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu jest uprawnieniem organu. Osoba trzecia, która nie jest legitymowana do wszczęcia postępowania nadzorczego, może jedynie wnioskować o wszczęcie przez organ takiego postępowania z urzędu w trybie skarg i wniosków, który nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wniosek skarżącej nie jest jednak wniesiony na podstawie przepisów działu VIII kpa. W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób dostateczny wyjaśniło powody, które legły u podstaw odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego oraz w sposób wyczerpujący przedstawiło w uzasadnieniu wydanych postanowień swoje racje i motywy podjętych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) orzekł jak w sentencji.