VII SA/Wa 1726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/WA 1726/15 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w P. przy ulicy T. Organ I instancji uznał iż wnioskujący o wszczęcie postępowania B. D.nie ma przymiotu strony w tej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], iż B. D. nie przysługuje w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę status strony. Organ wskazał, iż w sprawach o pozwolenie na budowę, jak również w trybach nadzwyczajnych w tym przedmiocie, krąg stron postępowania powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn.zm., dalej Prawo budowlane). Z ustaleń organu wynikało, iż B. D. jest współwłaścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy przepisów na podstawie których, w jego ocenie, możliwe byłoby wywiedzenie przymiotu strony. Organ uznał, iż interesu prawnego skarżącego nie można wywieść z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - dalej "Rozporządzenie"), ponieważ z projektu zagospodarowania terenu wynika że północna ściana spornego budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w najbliższym punkcie znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. W sprawie nie naruszono również § 13 powyższego Rozporządzenia. Ponadto projekt budowlany nie przewiduje zmiany sposobu spływu wód powierzchniowych na działkę skarżącego. Z projektu zagospodarowania terenu nie wynika również aby miały być dokonywane roboty budowlane zmieniające ukształtowanie terenu na działce nr [...], zaś wody opadowe z dachu projektowanego budynku będą odprowadzane ma własny teren nieutwardzony. Zatem interesu prawnego w ocenie organu nie można było wywieść z § 28 i 29 Rozporządzenia. O posiadaniu przymiotu strony przez B.D. nie mogła, zdaniem Organu, stanowić okoliczność, że wody opadowe z działki o nr [...] spływają na jego działkę. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika bowiem, że ewentualny spływ wód powierzchniowych jest związany ze sporną inwestycją. W ocenie organu również niezgodność inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 28 ust. 1 i 2 w związku z § 126 ust. 1 Rozporządzenia nie daje podstaw do uznania B. D. za stronę postępowania. Z powyższą decyzją nie zgodził się B. D. We wniesionej do tutejszego Sądu skardze zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie: - art. 105 § 1 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu tego przepisu, -art. 28 K.p.a., - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, - § 20 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy P. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1997 r. - art. 7 i 77 § 1 K.p.a.. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż jest współwłaścicielem działki bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestora, ukształtowanie terenu jest takie, iż teren opada w kierunku północno-wschodnim od nieruchomości inwestora w kierunku nieruchomości Skarżącego. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie organ II instancji dokonał błędnej wykładni normy prawnej wyrażonej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez pominięcie przy ocenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy P. w szczególności § 20 pkt 4 tego planu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie skarżący B. D. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organy administracji umarzając postępowanie nieważnościowe wskazały, iż w ich ocenie skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, mimo bezpośredniego sąsiedztwa, ponieważ nie został naruszony żaden z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowisko powyższe w ocenie Sądu nie jest trafne. Przymiot strony w sprawach o pozwolenie na budowę określany jest na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 201 Or., Nr 243, poz. 1623 ze zm. zwanej dalej "Prawem budowlanym"), który stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem wyłącznie tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. też wyrok NSA z 2016-04-13 sygn. akt II OSK 1164/15). Sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jest wprawdzie prowadzona w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego, jednakże nie zmienia to jej charakteru w aspekcie materialnoprawnym (udzielenia pozwolenia na budowę lub braku udzielenia pozwolenia na budowę). Zarówno zatem w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Rozważenia wymaga zatem, przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy prawidłowo organy administracji przyjęły, iż nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Obszar oddziaływania obiektu, stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Niewątpliwie do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowanego należy zaliczyć przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy dotyczące m.in. ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisy prawa miejscowego, które w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Istnienie przepisów prawa materialnego, które w danej konkretnej sytuacji nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, powodują to, że właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Oznacza to, ze przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach pozwolenia na budowę w aktualnym stanie prawnym, nie jest wymagane, aby podmiot ubiegający się o status strony miał obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, Sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12). W ocenie Sądu organy administracji błędnie uznały, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę i tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, przy ocenie interesu prawnego skarżącego, pominął przepis § 20 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy P. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1997 r. - dalej Plan miejscowy. Z przepisu powyższego wynika, iż na tym terenie ustanowiono zakaz realizacji obiektów kubaturowych bez uprzedniego uzbrojenia terenu, szczególnie w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Wnioskować należy, iż tak daleko idące ograniczenie możliwości inwestycyjnych i prawa własności niewątpliwie musiało mieć związek z negatywnym oddziaływaniem zabudowy kubaturowej w zakresie gospodarki wodnej na sąsiednie działki, przy czym stopień tego oddziaływania jest na tyle znaczny, iż w Planie miejscowym zakazano jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej bez uprzedniego spełnienia określonych warunków. Powyższych zapisów Planu miejscowego nie można odczytywać w oderwaniu od przepisu § 29 Rozporządzenia, który stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Przepis ten reguluje nie tylko stany faktyczne dotyczące odprowadzania wód opadowych z terenów wyżej położonych na tereny niżej położone, ale także sytuacje spowodowane robotami budowlanymi skutkującymi podwyższeniem rzędnej terenu w wyniku czego dochodzi do zmiany dotychczasowego kierunku spływu wód opadowych. Niewątpliwie przy każdej zabudowie kubaturowej dochodzi do zmiany stosunków wodnych na danym terenie. Jest to oczywisty skutek zaburzenia dotychczasowego spływu wód opadowych przez przeszkodę jaką jest obiekt budowlany. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych w powiązaniu z § 20 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ustanawiają wyraźny nakaz podjęcia działań mających na celu ochronę uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przepisów tych należy też wywodzić interes prawny skarżącego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, w ramach ustalania kręgu podmiotowego w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji, jak również na potrzeby prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, obowiązkiem organu jest każdorazowo ustalenie (a czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił) wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie - wyznaczenie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji - uwzględniając przedstawione wyżej uwagi - w pierwszym rzędzie dokona wyznaczenia obszaru oddziaływania spornego obiektu, kierując się kryteriami wynikającymi z definicji ustawowej tego pojęcia i odnosząc je do okoliczności faktycznych sprawy, równocześnie mając na względzie przyjęte w orzecznictwie stanowisko, iż skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania /por. wyrok NSA z dnia 29 września 201 Or., sygn. akt II OSK 1481/09, publ. Lex nr 668544/. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy. W świetle zaistniałej sytuacji, za przedwczesne należy uznać w chwili obecnej odnoszenie się przez Sąd do podniesionych w skardze dalszych zarzutów.