II FSK 155/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Marek Olejnik, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Rz 3/16 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Rz 3/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. M. (dalej: "skarżący", "strona") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości. 2. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w bezczynności w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości stanowiącej własność skarżącego poprzez nierozpatrzenie przez skarg na uchybienia organu pierwszej instancji złożonych w pismach z dnia: 28 grudnia 2015 r., 3 lutego 2016 r. i 14 marca 2016 r. (pełen tekst uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA"). 3. Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 141 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu nie były kierowane ponaglenia, podczas gdy z prawidłowej analizy treści pism skarżącego, w szczególności z dnia 3 lutego 2016 r., wynika bezsprzecznie fakt złożenia do organu podatkowego wyższego stopnia, jakim w niniejszej sprawie jest SKO w Tarnobrzegu, ponaglenia w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości "za dalsze lata włącznie do dnia dzisiejszego", co obligowało organ do jego rozpatrzenia i wydania stosownej decyzji, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 122 p.p.s.a. i art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzekazanie sprawy na rozprawę i niezarządzenie stawiennictwa strony skarżącej osobiście albo przez pełnomocnika, w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy – co w konsekwencji skutkowało naruszeniem: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez sąd zarzutów dotyczących niedotrzymywania decyzji podatkowych za okres od 2008 r. do dnia dzisiejszego I braku reakcji SKO w Tarnobrzegu mimo kierowanych ponagleń. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. 4.1. Na wstępie należało przypomnieć stronie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz. 1). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest – wbrew twierdzeniom jej autora – wyłącznie na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem art. 141 Ordynacji podatkowej bez wątpienia jest przepisem prawa procesowego. Niewłaściwe zakwalifikowanie przepisu do konkretnej podstawy skargi kasacyjnej nie powoduje jednakże automatycznej dyskwalifikacji takiego zarzutu. Mając bowiem na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uznać należy, że Sąd kasacyjny ten zobowiązany jest rozpatrzeć tak postawiony zarzut mimo jego wadliwej konstrukcji. 4.2. Analizując zatem pierwszy z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tzn. zarzut naruszenia art. 141 Ordynacji podatkowej podkreślić należy, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w zakresie pism skarżącego z dnia: 28 grudnia 2015 r., 3 lutego 2016 r. i 14 marca 2016 r. Mając bowiem na względzie niejasną treść skargi wniesionej do WSA w Rzeszowie zarządzeniem z dnia 26 lipca 2016 r. wezwano pełnomocnika strony do sprecyzowania jej treści w rozumieniu art. 57 p.p.s.a. W odpowiedzi pełnomocnik strony wskazał, że bezczynności SKO w Tarnobrzegu upatruje w "nierozpatrzeniu przez SKO skarg na uchybienia organu pierwszej instancji, złożonych w pismach z dnia 28 grudnia 2015 r., 3 lutego 2016 r. i 14 marca 2016 r." Zdaniem NSA, na podstawie wskazanego pisma procesowego słusznie sąd pierwszej instancji ustalił zakres żądania strony wnoszącej skargę na bezczynność organu – brak reakcji na wskazane pisma strony. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2016, s. 138; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA"). Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku, analiza pism skarżącego oraz udzielonych odpowiedzi na nie, w tym przekazanie pisma z dnia 3 lutego 2016r. Prezydentowi Miasta M., jednoznacznie wskazuje, że Kolegium bezzwłocznie udzieliło odpowiedzi rozpoznając skargi składane na działalność organu podatkowego pierwszej instancji, natomiast skargę na pracowników organu pierwszej instancji przekazało organowi właściwemu do rozpoznania tej skargi. Skoro więc Kolegium udzieliło bezzwłocznie odpowiedzi na skargi skarżącego to nie mamy do czynienia z bezczynnością, ani też z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kolegium. Dodatkowo zauważyć należy, że pełnomocnik strony wiąże zarzucaną bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z postępowaniem w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, położonej przy ulicy U. Jak wynika z art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 9, poz. 84 ze zm.) organem podatkowym właściwym w sprawie podatku od nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a więc w przypadku nieruchomości skarżącego – Prezydent Miasta M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest jedynie organem odwoławczym w takich sprawach. Umknęło zaś uwadze pełnomocnika, że przed organem drugiej instancji jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie toczy się żadne postępowanie odwoławcze w przedmiocie podatku od nieruchomości, w którym stroną byłby skarżący. Ponadto sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że skargę w zakresie ewentualnej bezczynności organu pierwszej instancji (Prezydenta Miasta M.) w tym zakresie zarejestrowano oddzielnie (sygn. akt I SAB/Rz 5/16). Naczelny Sąd Administracyjny nie może się w tym zakresie wypowiadać w niniejszej sprawie. Ponadto pełnomocnik skarżącego dopiero na etapie skargi kasacyjnej wskazuje, że sporne pisma skarżącego stanowiły ponaglenie, o którym mowa w art. 141 Ordynacji podatkowej. Zarzutu takiego nie postawił bowiem w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. (precyzującym skargę). Powyższe nie wynika też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z lektury ich treści. W piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r. (k. 1 akt administracyjnych) skarżący wprost wskazuje, że domaga się rozpatrzenia "wniosku złożonego w 2005 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi wyjaśniło skarżącemu, że postanowieniem z dnia 3 października 2014r., wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazane w wyroku z dnia 10 lipca 2014r. I SAB/Rz 2/14, odniosło się co do zarzutów skarżącego o niezałatwieniu przez Prezydenta Miasta M. sprawy w przedmiocie podatku od nieruchomości za: 2005r., 2006r. i okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2007r. (Prezydent Miasta M. decyzjami z dnia 11 września 2014r. nr [...] umorzył z urzędu postępowania w sprawie ustalenia podatku od nieruchomości położonej przy ulicy U. w M. za 2005r., 2006r., za okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2007r.; za okres od 1 maja do 31 grudnia 2007r. oraz za 2008r.). W piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. skarżący nie powołał żadnego przepisu na podstawie którego kieruje swoje żądania, wskazał jedynie, że "składa zawiadomienie o dalszej przewlekłości postępowania przez Urząd Miasta M." ponieważ "urząd nie przesyła żadnych zawiadomień o stanie postępowania podatku od nieruchomości za dalsze lata włącznie do dnia dzisiejszego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze – mając na względzie dotychczasową korespondencję ze skarżącym oraz ustalone okoliczności – było uprawnione do przekazania tego pisma Prezydentowi Miasta M. jako skargi na działalność pracowników podległych mu służbowo. Pismem z dnia 7 marca 2016 r. Prezydent Miasta M. uznał skargę za bezzasadną wskazując w uzasadnieniu, że z udziałem skarżącego nie toczą się żadne postępowania podatkowe. Kolejne pismo z dnia 14 marca 2016 r. skarżący zatytułował "zażalenie do SKO w Tarnobrzegu na rażące naruszenie prawa przez urzędników Urzędu Miejskiego w M. w przedmiocie podatku od nieruchomości", a w pierwszym zdaniu stwierdził, że "skarga dotyczy rażącego naruszenia prawa przez urzędników UM w M., którzy pismem z dnia 7 marca 2016 r. potwierdzili rażące naruszenie prawa w przedmiocie podatku od nieruchomości zainicjowanego w 2005 r., a nierozstrzygniętego do dnia dzisiejszego". W uzasadnieniu pisma wskazano na art. 139-143 Ordynacji podatkowej oraz wielokrotnie podkreślono, że organ pierwszej instancji nie informując skarżącego o stanie postępowania podatkowego rażąco narusza art. 140 § 1 Ordynacji podatkowej. Jedynie zatem to pismo skarżącego można ewentualnie rozważać w kategorii ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej. Wprawdzie art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej nie określa wprost, w jakiej formie winien działać organ podatkowy rozpatrujący ponaglenie, jednak gdyby pismo to uznać za ponaglenie, to – jak słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej – niezależnie od tego, czy organ ten podzieli stanowisko ponaglającego, czy też nie zgodzi się z nim, właściwą formą jest postanowienie, na które nie służy zażalenie (por. R. Hauser [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010 r., s. 662). Osoba, która zamierza wnieść skargę na bezczynność organu pierwszej instancji zobowiązana jest przed wniesieniem takiej skargi złożyć ponaglenie w trybie art. 141 Ordynacji podatkowej. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu podatkowego nie jest skargą na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w odpowiedzi na pismo z dnia 14 marca 2016 r. nie wydało stosownego postanowienia, a skierowało pismo do skarżącego (z dnia 18 kwietnia 2016r. – k. 8 akt adm.). Mając jednakże na względzie, że na ewentualne postanowienie organu nie przysługuje zażalenie, a WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Rz 5/16, oddalił skargę J. M. na bezczynność Prezydenta Miasta M. w zakresie ustalenia wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości (uznał zatem jej dopuszczalność, w tym przesłankę wyczerpania środków zaskarżenia, tj. wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 141 Ordynacji podatkowej), zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 141 Ordynacji podatkowej uznać należy za bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem wpływu na wynik sprawy, do czego był zobowiązany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 4.3. Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 122 p.p.s.a. i art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzekazanie sprawy na rozprawę i niezarządzenie stawiennictwa strony skarżącej osobiście albo przez pełnomocnika w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy. Stosownie do art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym nie jest związany żadnymi ograniczeniami w przekazaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie (por. B. Dauter (w): B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 122, pkt 4). Może to zrobić zarówno na wniosek którejkolwiek ze stron (aczkolwiek wnioskiem takim sąd nie jest związany), jak i z urzędu, jeżeli uzna, że zachodzi konieczność rozpoznania sprawy na rozprawie. W rozpoznawanej sprawie żadna ze stron nie wnosiła o wyznaczenie rozprawy, a sąd pierwszej instancji miał prawo – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – ocenić, że sprawa ta nie wymaga takiego trybu procesowania. 4.4. W zakresie zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego podniósł, że sąd pierwszej instancji pominął zarzuty dotyczące nieotrzymywania decyzji podatkowych za okres od 2008 r. do dnia dzisiejszego i braku reakcji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu mimo kierowanych ponagleń. W punkcie 4.2. uzasadnienia wyjaśniono już autorowi skargi kasacyjnej, że nie oddziela on przedmiotu niniejszego postępowania od sprawy ze skargi strony na bezczynność Prezydenta Miasta M. w zakresie wydania decyzji w podatku od nieruchomości (sygn. akt I SAB/Rz 5/16). Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, taki sam błąd pełnomocnik skarżącego popełnił także w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. 4.5. Mając powyższe na uwadze, wobec wykazania niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.