II OSK 1577/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 923/16 w sprawie ze skargi Starosty Grudziądzkiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 923/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Starosty Grudziądzkiego uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie, za przekroczenie terminu, w ciągu którego powinna być wydana decyzja w sprawie pozwolenia na budowę powinien brać pod uwagę prawidłowość czynności podjętych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie wymierzenia kary organy zobowiązane są jedynie do oceny wystąpienia przesłanki przekroczenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 124 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił własnych ustaleń dotyczących przesłanek kształtujących warunki nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, podczas gdy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na własnych ustaleniach, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd I instancji podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, które uniemożliwia dokonanie jego kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze fakt, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należało uznać podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej jako Prawo budowlane). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Termin 65 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu - uzupełni braki formalne podania we wskazanym terminie ustawowym, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki - z datą doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 K.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie jednak wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Jeżeli strona nie uzupełni braku formalnego w terminie siedmiu dni, organ pozostawia podanie bez rozpoznania. Siedmiodniowy termin na uzupełnienie braku formalnego jest terminem ustawowym, który nie może być przedłużony przez organ administracji, a strona, która uchybi temu terminowi, może wystąpić o jego przywrócenie w trybie art. 58 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zobowiązanie nałożone na inwestora mocą postanowienia wydanego w trybie powołanego przepisu może więc dotyczyć naruszeń dotyczących merytorycznych wymogów wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę - wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, kiedy rozpoczyna się bieg sześćdziesięciopięciodniowego terminu, na wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei w celu ustalenia tej okoliczności istotne znaczenie ma rozróżnienie na braki formalne i materialne wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Braki formalne, to braki podlegające usunięciu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Braki materialne, to braki dotyczące wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem ich nieuzupełnienia jest wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Słusznie też Sąd I instancji stwierdził, że postanowieniem z dnia 16 października 2013 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia zarówno braków materialnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jak i usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jak to zostało już wcześniej wskazane termin 65 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Skoro tak, to organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny za przekroczenie ww. terminu ma obowiązek ustalenia, czy inwestor był wzywany do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę a jeżeli tak, to kiedy nastąpiło uzupełnienie tych braków. Błędem jest utożsamianie tego obowiązku przez skarżącego kasacyjnie z obowiązkiem oceny prawidłowości czynności podjętych przez organ uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku zawarte zostało w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia braków materialnych projektu budowlanego nie skutkuje tym, że braki formalne stają się brakami materialnymi i podlegają uzupełnieniu na takich zasadach jak braki materialne oraz że skutki ich nieuzupełnienia są takie same jak nieuzupełnienie braków materialnych. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wezwanie inwestora do przedłożenia trzech kopii projektu budowlanego było wezwaniem do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie zaś do uzupełnienia braku materialnego. W czasie rozpatrywania sprawy przez Starostę nie obowiązywał jeszcze art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Przepis wprowadzony został ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) i obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r. Nie można tym samym w niniejszej sprawie poczynić Staroście zarzutu, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wystosowane zostały dopiero po upływie 1,5 miesiąca od wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 124 K.p.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewątpliwie poczynił ustalenia faktyczne, przy czym były to ustalenia, które Główny Inspektor uznał za istotne w związku z dokonaną wykładnią art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Uchybienie Głównego Inspektora nie wynikało z braku poczynienia należytych ustaleń faktycznych, tylko niewłaściwej wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście wskazał jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy, jak to zostało wyżej wskazane brak jest podstaw do czynienia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 124 K.p.a. Sąd I instancji jako podstawę prawną wydanego wyroku wskazał jednak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., to jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a do takiego naruszenia przez organy administracji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie doszło. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.