IV SA/Wa 463/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Burmistrza Miasta J. na rzecz skarżącego H. W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta J. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta J. obejmujący teren ograniczony ulicami: [...], [...], [...] i [...]. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2013 r., poz. [...]). Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji jej oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium w części obejmującej działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz pozostałe działki położone wzdłuż ulicy [...] w J. albowiem wbrew ustaleniom studium uchwała ta zmieniła przeznaczenie tego terenu z mieszkalnego z dodatkową funkcją usługową w przeznaczenie usługowe z jednoczesnym zakazem zabudowy mieszkaniowej, 2) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: a) niezgodne ze stanem prawnym stwierdzenie, że uchwała nie narusza ustaleń studium, b) zaniechanie podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia, czy uchwała narusza studium, w sytuacji, gdy takie stwierdzenie jest czynnością poprzedzającą uchwalenie miejscowego planu i nie może następować jednocześnie z jego uchwaleniem, c) zaniechanie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, d) zaniechanie rozpatrzenia przez Radę Miasta każdej uwagi indywidualnie. 3) art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dowolne uznanie, że wprowadzenie do miejscowego planu uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień nie wymaga powtórnego wyłożenia planu do publicznego wglądu, 4) art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie sporządzenia oceny skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu w sytuacji, gdy w związku z jego uchwaleniem B. i H. W. wskazali, że w związku ze zmianą przeznaczenia działek sąsiadujących z ich nieruchomością wnioskują o wykupienie ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Za zasadny, zdaniem Sądu, uznać należy zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że rada gminy uchwala miejscowy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W ocenie Sądu, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości skarżącego narusza ustalenia wynikające ze studium. Do akt sprawy nie zostało wprawdzie załączone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jednakże treść tego studium odnosząca się do działki skarżącego została przytoczona w odpowiedzi na skargę. Teren [...] w studium miasta J. został określony jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dopuszczono także możliwość realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu (drugorzędnych) z zakresu usług różnych - bez przesądzania ich profilu, turystyki, sportu i rekreacji oraz - w postaci szczególnej - usług ogólnomiejskich przez co należy rozumieć możliwość dopuszczenia dla danego kwartału ww. usług różnych w ramach których jednak promowana jest możliwość realizacji obiektów wyższego stopnia obsługi (str. 35 verte oraz str. 36 akt sądowych). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren 2U/MN przeznaczony został pod funkcję usługową oraz mieszkaniową, przy czym zależności tych funkcji kształtują się na poziomie 51 do 49 % powierzchni działki (str. 36 verte akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta stwierdziła, że możliwość dopuszczenia realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu została zinterpretowana, jako możliwość ustalenia w planie dla poszczególnych terenów usług jako przeznaczenia podstawowego (str. 36 akt sądowych). Zdaniem Sądu, dokonana przez Radę Miasta zamiana przeznaczenia podstawowej funkcji terenu z mieszkaniowej na usługową jest sprzeczna z zasadą, by miejscowy plan nie naruszał ustaleń studium. Za niedopuszczalną uznać należy możliwość odstąpienia w miejscowym planie od ustalonego w studium zasadniczego przeznaczenia terenu. Nie można też interpretować zapisów studium w ten sposób, że w miejscowym planie część terenu otrzyma przewidziane w studium przeznaczenie podstawowe, zaś cześć terenu otrzyma przewidziane w studium przeznaczenie uzupełniające. Zdaniem Sądu, podważałoby to sens instytucji, jaką jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia zawarte w studium byłby iluzoryczne, gdyby dopuścić możliwość, że główne przeznaczenie terenu zawarte w studium może następnie w miejscowym planie zostać uznane za uzupełniające nawet w odniesieniu do części terenu. Albo przeznaczenie podstawowe przeznaczenia terenu wskazane w studium zostaje przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo studium to powinno zostać zmienione. Pogląd Rady Miasta, że możliwość dopuszczenia realizacji funkcji towarzyszących terenom o innym przeznaczeniu może być zinterpretowana, jako możliwość ustalenia w planie dla poszczególnych terenów usług, jako przeznaczenia podstawowego jest, zdaniem Sądu, dowolny i nieuzasadniony. Możliwość potraktowania uzupełniającego przeznaczenia terenu jako przeznaczenia podstawowego nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również z powszechnie przyjętych metod wykładni przepisów tej ustawy. W istocie Rada Gminy arbitralnie uznał, że przysługuje jej uprawnienie do pominięcia w miejscowym planie jednoznacznych ustaleń zawartych w studium. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd stwierdził nieważność § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do należącej do skarżącego działki o nr ew. [...] z obrębu nr [...]. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, zdaniem Sądu stwierdzić należy, że są one niezasadne. Stwierdzenie, że ustalenia miejscowego planu są zgodne ze studium dokonane w tej samej uchwale nie stanowi uchybienia tak istotnego, by mogło być ono samo w sobie podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutom skarżącego uwagi do planu zostały rozpatrzone. Rozpatrzenie uwag zgłoszonych do planu nie wymaga też, wbrew twierdzeniom skarżącego, podjęcia przez Radę Miasta uchwały, co do każdej uchwały. Powtórzenia procedury planistycznej poprzez ponowne uzyskanie opinii i uzgodnień konieczne jest tylko wówczas, gdy następuje istotna zmiana planu, to jest proponowane rozwiązanie w ogóle nie było przedmiotem oceny organów uzgadniających i opiniujących. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Zarzut zaniechania sporządzenia kolejnej oceny skutków finansowych uchwalenia planu także nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ocena skutków finansowych uchwalenia planu zawsze będzie oceną przybliżoną, gdyż nie sposób przewidzieć wszystkich okoliczności, które powstaną na skutek uchwalenia miejscowego planu i będą wywoływać skutki finansowe. Sugestia skarżącego, że dokonana w miejscowym planie zmiana przeznaczenia działek będzie skutkowała zgłoszeniem wniosków o ich wykup i spowoduje to istotną zmianę skutków finansowych uchwalenia planu jest sugestią dowolną i niczym nieuzasadnioną. Po pierwsze, skarżący może wypowiadać się we własnym imieniu, a nie w imieniu właścicieli innych działek. Po drugie, nawet jeśli roszczenie zostanie zgłoszone, to nie oznacza jeszcze, że byłoby ono uzasadnione i skutkowałoby wykupem działki. Wreszcie po trzecie, należy mieć na uwadze fakt, że gdyby doszło do wykupu działki, to gmina stałaby się jej właścicielem i mogłaby ją zbyć osobie zainteresowanej nabyciem działki przeznaczonej na działalność usługową. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że Gmina w wyniku sprzedaży działki nabytej od skarżącego poniosłaby stratę. Ponieważ skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie, jest według posiadanych przez Sąd informacji, pierwszą skargą na uchwalę Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] Sąd z urzędu dokonał oceny, czy w trakcie uchwalania miejscowego planu zachowane zostały zachowane wymogi proceduralne związane z jego uchwaleniem. W ocenie Sądu, w trakcie uchwalania miejscowego nie doszło do takiego naruszenia procedury planistycznej, która skutkowałaby koniecznością wyeliminowania tego planu z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co do innych działek, których uchwała ta dotyczy. W przedmiotowej sprawie, skarżący ma interes prawny, który został naruszony, w domaganiu się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do własnej działki. W odniesieniu do działek sąsiadujących z działką skarżącego, skarżący ma interes prawny, ale interes ten nie został naruszony. Tymczasem warunkiem koniecznym zaskarżenia miejscowego planu jest wykazanie, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu narusza interesu prawny podmiotu ją skarżącego. W miejscowym planie zawarty został zapis, że przeznaczeniem podstawowym terenu są usługi nieuciążliwe (§ 18 pkt 1 lit. a). Tego rodzaju przeznaczenie w planie innych nieruchomości, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na prawa i obowiązki skarżącego związane z wykonywaniem prawa własności jego nieruchomości. Sam skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w stosunku do innych nieruchomości nie wskazuje w skardze, w jaki sposób narusza zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Wskazać również należy, że w studium jako podstawową wskazano funkcję mieszkaniową, ale jako dodatkową dopuszczona została funkcja usługowa. Gdyby miejscowy plan został uchwalony zgodnie ze studium, to prowadzenie działalności usługowej na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego również byłoby możliwe. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 150, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.