I OSK 2602/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 447/16 w sprawie ze skargi C. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 447/16, po rozpoznaniu skargi C. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt I) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. We wniosku z dnia 18 lutego 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, C. Z. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w Z.: 1) udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w B., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r.; 2) wydania skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. lub Dyrektora Izby Celnej w B., wydanej w okresie od 1 czerwca 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Odnośnie żądania wyrażonego w pkt 2 wnioskodawca zaznaczył, iż wnosi, by skan decyzji nie został poddany anonimizacji. Decyzją dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Z., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia C. Z. żądanych informacji. Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną przez art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zdaniem organu, w analizowanym przypadku nie zachodzi przy tym żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji. Dyrektor Izby Celnej w B., po rozpatrzeniu odwołania C. Z., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, iż uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i postanawia udzielić żądanej informacji. Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii ochrony danych osobowych zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05) Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się z zajmowaniem takiego stanowiska lub funkcji, w ramach których dochodzi do podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej do przygotowywania decyzji dotyczących innych podmiotów. W tym świetle osobą pełniąca funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w Kodeksie karnym. W związku z wydanym rozstrzygnięciem organ w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 maja 2014 r. w Urzędzie Celnym w Z. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych. C. Z. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. Skarżący podniósł, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, lecz jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej podjętej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p tak stanowią (tak wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1919/14, z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 773/14, z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu I instancji, analiza przepisów u.d.i.p prowadzi jednocześnie do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Teza ta wynika wprost z treści art. 16 u.d.i.p. Uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje natomiast wyłącznie poprzez czynność materialno-techniczną (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w razie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udostepnienie informacji publicznej, organ drugiej instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, w tego rodzaju sprawach – nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest nieuzasadniona – nie będzie uprawniony do wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, tj. tzw. decyzji reformatoryjnej (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 69; R. Horbaczewski, Skarga oddalona, sprawa chyba wygrana, "Rzeczpospolita" z dnia 21 czerwca 2002 r., nr 143; a także wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępny w CBOSA). Brak jest bowiem podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej na drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej (por. S.Szuster, Komentarz do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003). Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy – rozpatrując odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – uzna taką decyzję za niezasadną (z tego powodu, że żądana informacja winna być udostępniona), może uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (jeżeli sam stał się dysponentem żądanej informacji, wówczas bowiem jest sam zobowiązany do jej udzielenia, lecz również w formie czynności materialno-technicznej), ewentualnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podjęcie – jak to uczynił Dyrektor Izby Celnej w niniejszej sprawie – decyzji reformatoryjnej, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należy natomiast traktować jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 205 i nast.). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Dyrektor Izby Celnej w B. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej błędnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 12 § 2 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji będący w stanie udzielić informacji publicznej - bo będący w jej posiadaniu, nie miał prawa niezwłocznie dokonać czynności materialno- technicznej polegającej na udzieleniu wnioskodawcy żądanej informacji przy okazji procedowania nad orzeczeniem eliminującym z obrotu prawnego wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną oraz pominięcie, że decyzja organu odwoławczego miała ten sam przedmiot rozstrzygnięcia co decyzja organu I instancji; 3) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na nieodrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia i bezprzedmiotowość postępowania sądowego; 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez uznanie, że decyzja organu II instancji miała charakter orzeczenia reformatoryjnego; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie czy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a dlaczego nie było podstawy prawnej dla uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w której przyjęto, że funkcjonariusz celny w związku z pełnieniem obowiązków służbowych nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a polegające na przyjęciu, że pomimo faktycznego udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy będący dysponentem takiej informacji i podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie może budzić wątpliwości, że C. Z. posiada legitymację do złożenia skargi na decyzje wydane w wyniku rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. miała charakter reformatoryjny, co wprost wynika z rozstrzygnięcia tego aktu. Organ odwoławczy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na wniosek C. Z. i orzekł co do istoty sprawy, tj. postanowił udzielić żądanej informacji. Nastąpiło to poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w okresie objętym wnioskiem o udostępnienie informacji, w Urzędzie Celnym w Z. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych. Sąd I instancji trafnie też zakwestionował możliwość zastosowania rozstrzygnięcia reformatoryjnego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie słusznie odwołał się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że katalog rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte w toku postępowania odwoławczego ulega odpowiedniej modyfikacji w przypadku decyzji, które wydane zostały przez organ I instancji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku takich decyzji organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości zmienić merytorycznie decyzji organu I instancji i w to miejsce orzec o udostępnieniu informacji publicznej, gdyż takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania w przepisach u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej nie następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej, a w formie czynności materialno-technicznej. Zasadniczo, uwzględniając odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wskutek uznania, że żądana informacja podlega udostępnieniu), organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.), gdyż tylko takie rozstrzygnięcie stworzyłoby możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej i udostępnienia żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1226/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 449/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, sam fakt, iż dysponował on żądaną informacją publiczną nie czynił z niego podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia. W analizowanym przypadku obowiązek ten ciążył jedynie na adresacie wniosku o jej udostępnienie - Naczelniku Urzędu Celnego w Z. Dyrektor Izby Celnej w B. występował w tej sprawie wyłącznie w charakterze organu odwoławczego, który jak wskazano już wyżej, nie może dokonywać czynności udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawnione więc było potraktowanie reformatoryjnego rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Celnej w B., w wyniku którego doszło do udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, jako przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej, która to okoliczność wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, że wadliwości tej nie sanował fakt, iż wskutek wydania decyzji tej treści skarżący wszedł w posiadanie żądanej informacji. Nadmienić wypada, że pozyskanie informacji publicznej od innego podmiotu, niż ten do którego bezpośrednio się zwrócono, nie zwalnia adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z obowiązku jego załatwienia. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi omawianego przepisu. Zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Lublinie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia. Jak już wyżej wykazano, argumentacja Sądu I instancji przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasługiwała na uznanie, a zarzuty kasacyjne nie podważyły prawidłowości tych rozważań. W przekonaniu składu orzekającego NSA w przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione i dlatego Sąd ten na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.