I OSK 724/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 500/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 500/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. skarżący zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o umorzenie w 99% części alimentów wypłaconych z funduszu alimentacyjnego od roku 2008. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na syna T. Z. w łącznej kwocie [...] złotych wraz z odsetkami, które na dzień wydania decyzji wyniosły [...] złotych. Na skutek odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest decyzją uznaniową. Kolegium przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, iż dłużnik ma do wykorzystania w pierwszej kolejności przysługującą mu na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy możliwość odroczenia terminu spłaty zadłużenia lub rozłożenia tej spłaty na raty, a dopiero w ostateczności uzasadnione jest wystąpienie o umorzenie należności. Organ wskazał ponadto, iż instytucja umorzenia jest wyjątkiem od generalnej zasady tj. obowiązku zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami za opóźnienie. Ponadto, przed wydaniem decyzji organ zobligowany jest do dokładnego ustalenia i zbadania sytuacji życiowej (majątkowej, rodzinnej, zdrowotnej) wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy, a następnie uwzględnić ją przy wydawaniu decyzji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji do powyższych wytycznych się zastosował. Dokonał niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego i analizy jego dochodów i wydatków. Odnosząc się do argumentów co do braku stałego zatrudnienia skarżącego oraz faktu zamieszkiwania z nim syna D., Kolegium stwierdziło, iż nie znajdują one żadnego uzasadnienia prawnego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji są bowiem należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na drugiego syna: T. Z. W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, iż w wyniku błędów popełnianych przez Sąd Rodzinny w [...] oraz GOPS w [...] alimenty były wypłacane podwójnie, gdyż z jednej strony należności często zajmował komornik, z drugiej zaś strony GOPS wypłacał je z funduszu alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przywołał na wstępie treść art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 489), zwanej dalej u.p.u.a. Wyjaśnił, iż orzekanie przez organy administracji na podstawie tego przepisu odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego i wskazał, na czym to uznanie polega. Sąd podkreślił, że na sytuację dochodową dłużnika składa się jego stan zdrowotny. Przy ustalaniu możliwości zarobkowych i majątkowych bierze się pod uwagę nie tylko zarobki i dochody rzeczywiście uzyskiwane, lecz i te, które osoba zobowiązana do alimentacji mogłaby uzyskać przy dołożeniu należytej staranności oraz stosownie do swoich sił umysłowych i fizycznych. Powyższe oznacza, że umorzenie w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu łącznie z odsetkami może być dokonane jedynie wówczas, gdy ocena całokształtu okoliczności dotyczących sytuacji finansowej i rodzinnej dłużnika pozwoli uznać, że wystąpiła szczególna sytuacja uprawniająca do wnioskowania o takiej potrzebie. Sąd pierwszej instancji uznał, że wydając kontrolowane orzeczenia organy obu instancji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę zarówno sytuację osobistą skarżącego, jak i zdrowotną, w ocenie Sądu, rację mają organy orzekające, że w tym konkretnym przypadku nie można zastosować instytucji umorzenia przedmiotowych należności. Skarżący jest bowiem osobą zdolną do pracy, nie legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, czy też orzeczeniem o niezdolności do pracy. Zgłaszane problemy zdrowotne (problemy z kręgosłupem), w ocenie Sądu, nie uniemożliwiają podjęcia aktywności zawodowej. Ponadto fakt wypłaty przez Państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie zwalniał dłużnika z obowiązku alimentacyjnego wobec własnego dziecka (syna T. Z.). Obowiązek ten jest obowiązkiem rodziców, od którego mogą być w zwolnieni tylko w sytuacjach wyjątkowych, spowodowanych brakiem możliwości poprawy swojej sytuacji dochodowej. Skoro więc dłużnik nie wywiązał się ze swoich zobowiązań, to powinien mieć świadomość, że jego zadłużenie będzie wzrastać i powinien liczyć się z koniecznością zapłaty tych należności. Dodatkowo Sąd wskazał, iż na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu kwestia podwójnej wypłaty alimentów w 2008 roku pomimo faktycznego zamieszkiwania syna D. ze skarżącym. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bowiem decyzja odmawiająca umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na syna T. Z. a nie na syna D. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych, poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania administracyjnego, i tak organ administracyjny naruszył: 1) art. 30 ust. 2 u.p.u.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę umorzenia należności we wnioskowanej wysokości, która została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów i przekroczeniem granic uznania administracyjnego; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy polegający na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo, że ten organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz dokonał jego dowolnej oceny, jak również nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a jednocześnie wskazuje na dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji; 4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; tym samym zasadnym było uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i ponowne rozpoznanie przez ten organ sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w podwójnej wysokości stawki minimalnej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika prawo do zastosowania przez sąd administracyjny przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Unormowanie to daje zatem sądowi administracyjnemu prawo do dokonania kontroli także w stosunku do innych aktów i czynności wydanych i podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zatem zastosowanie w razie uwzględnienia skargi na akt będący przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i sięgania "w głąb" tej sprawy, nie może mieć natomiast zastosowania w razie oddalenia skargi. Innymi słowy, jedynie w razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej, Sąd pierwszej instancji mógłby na podstawie art. 135 p.p.s.a. wyeliminować z obrotu prawnego inne decyzje lub postanowienia wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji. Autor skargi kasacyjnej wskazując w podstawie kasacyjnej na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopatruje się naruszenia przez organ zarówno przepisów procedury administracyjnej (k.p.a.) jak i przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 2 u.p.u.a.). Pomijając tego rodzaju nieprecyzyjność w sformułowaniu zarzutów kasacyjnych wskazać przyjdzie, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i lub w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegający na wydaniu decyzji administracyjnych bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Wszystkie okoliczności sprawy znalazły swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, również te na które powołuje się skarżący. Jeżeli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 u.p.u.a., to podkreślić należy, że instytucja umorzenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uregulowana w tym przepisie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zresztą zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie nie oznacza to dowolności decyzji organu administracyjnego (podjęte rozstrzygnięcia wymagają przekonującego i jasnego uzasadnienia), ale też tylko organ może ją zastosować (umarzając w całości lub w części wypłacone świadczenia alimentacyjne). Zastosowanie środków przewidzianych w art. 30 ust. 2 u.p.u.a. - w kontekście regulacji zawartych w art. 30 ust. 1 pkt 1-3 ustawy oraz podstawowej zasady, że dostarczanie środków utrzymania dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem rodziców - w tym zwłaszcza umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Okoliczność wspólnego zamieszkiwania i utrzymywania syna D. była znana organom administracji publicznej i znalazła swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy jak i w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Co więcej jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżący nie neguje swojego obowiązku wobec swych dzieci, a zatem powinien go realizować. Sam fakt bezrobocia osoby zobowiązanej nie jest sytuacją nadzwyczajną uzasadniającą zastosowanie instytucji umorzenia z art. 30 ust. 2 ustawy. Nadto przepis ten umożliwia nie tylko umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, ale także odroczenie terminu płatności albo ich rozłożenie na raty, na co zwracano skarżącemu uwagę w toku postępowania. Skarżący może zatem wnioskować o zastosowanie innych instytucji przewidzianych w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.