II OSK 2488/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/15 w sprawie ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/15 w sprawie ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek W. i Z. S., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], znak: [...], udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...], w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest pochodzący z 2010 r., wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Postępowanie w sprawie trwa od sześciu lat. Tymczasem organ decyzją zaskarżoną w sprawie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, co musi skutkować wydłużenie prowadzonego postępowania. Naruszenie zasady ekonomii postępowania administracyjnego miałoby usprawiedliwienie, gdyby decyzja kasatoryjna była uzasadniona okolicznościami sprawy, tak jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy. Sprawa rozpatrywana była po tym jak wcześniejsze rozstrzygnięcia organów zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organy w myśl zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. powinny działać zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku sądu. W ocenie Sądu I instancji w takim kierunku prowadzone było postępowanie przed organem pierwszej instancji, który dążył do poczynienia ustaleń istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. wyniku. Organ drugiej instancji zapomniał o podstawowej roli jaką miał do spełnienia - ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem, mającym zastosowanie tylko w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Zdaniem Sądu I instancji, te zaś w niniejszej sprawie nie zaistniały, a organ nie ma racji wskazując, że nie mógł uzupełnić postępowanie dowodowego w sprawie w trybie art. 136 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji -co uzasadniało ponowne skierowanie sprawy do rozpoznania było to, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., o umorzeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu I instancji, nie było żadnych przeszkód do ustalenia tej okoliczności w postępowaniu drugoinstancyjnym, podobnie jak wskazana konieczność ustalenia wyniku postępowania wznowieniowego zakończonego kontrolowaną decyzją pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu I instancji nie było przeszkód do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu osiągnięcia pełnych ustaleń co do legalności budynku objętego kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę, w tym jak postrzegał to organ drugiej instancji zwrócenia się do członków rodziny inwestora o stosowne dokumenty, czy badanie ewidencji budynku. Także ocena decyzji z punktu widzenia wskazanego przez organ rozporządzenia w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania możliwa była w postępowaniu drugoinstancyjnym. Sąd I instancji przyznał rację Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł w sprawie o sygn. akt P 46/13 z dnia 12 maja 2015 r. W świetle tego orzeczenia upływ czasu, od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, może mieć wpływ na ocenę czy dostrzeżone naruszenie prawa ma przymiot rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa. Nieuzasadnione okolicznościami sprawy postępowanie nieważnościowe nie może jednak kształtować owego upływu czasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). M. P. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1. przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów o postępowaniu: a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a.; b) art. 131 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie dokonanych ustaleń przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i w związku czym ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a mogło doprowadzić do naruszenia art. 15 k.p.a., co zmuszało organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., powyższe naruszenia przepisów postępowania spowodowały nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględniając skargę stosuje środek prawny uchylenia, jeżeli stwierdzi, że decyzja została wydana z innym, niż kwalifikowane, naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla ustalenia spełnienia przesłanek dopuszczalności odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma to, że w sprawie prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie. W sprawie takie okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie występują. Organ odwoławczy obowiązany był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Wszystkie bowiem wskazane okoliczności faktyczne przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego miał zatem pełne podstawy do oceny stanu faktycznego z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty [...] udzielającej zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego na budynek usługowy. Nie ma zatem podstaw do zarzucenia naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ocenę przez organ odwoławczy czy w stanie faktycznym zawartym w dokumentach organów architektoniczno-budowlanych i organach nadzoru budowlanego doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Postawiony zarzut naruszenia art. 131 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 i art. 15 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła do jednostki redakcyjnej w art. 131, której w regulacji prawnej brak. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto takiej argumentacji, która pozwoliłaby na przyjęcie, że zarzut naruszenia art. 131 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest tylko oczywistą omyłką. Jeżeli przyjąć, że chodziło o zarzut naruszenia art. 133 § 1 tej ustawy, to w skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutu pominięcia akt sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.