I OSK 356/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 824/16 w sprawie ze skargi G. M. i S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 824/16) oddalił skargę G. M. i S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 16 października 1948 r. E. i J. małżonkowie S. oraz K. Z. zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wnieśli o przyznanie im za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił następcom prawnym wnioskodawców A. S., J. S., B. D., B. D., A. C., L. S., B. G., K. Z., P. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale 0,3480 do zabudowanego gruntu [...]. Jak wyjaśnił organ, z uwagi na sprzedaż lokali w budynku i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na ww. gruncie nie jest możliwe ustanowienie na rzecz następców prawnych dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego we wskazanym udziale. Decyzja ta wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna, a stronami postępowania byli następcy prawni dawnych właścicieli oraz właściciele wyodrębnionych lokali, którym łącznie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do 0,3480 nieruchomości gruntowej. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na rzecz K. Z., P. S., J. S., A. S., I. D., A. C., B. G. i L. S. prawo użytkowania wieczystego w ułamku wynoszącym 0,652 części ww. nieruchomości. Pismem z dnia 20 czerwca 2015 r. S. B. i G. M. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r., jednocześnie wnosząc o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy wznowił postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji z dnia [...] marca 2015 r., stwierdzając, że nie zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 152 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdzając, że skoro decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nie została uchylona we wznowionym postępowaniu to nie zaistniały przesłanki z art. 152 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyli G. M. i S. B., zarzucając jej naruszenie art. 10, art. 6, art. 8, art. 11, art. 28, art. 61, art. 107 i art. 104 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Na wstępie Sąd za niezasadne uznał zarzuty dotyczące kwestii przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Analizując natomiast kwestię zastosowania w sprawie art. 152 § 1 K.p.a., Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że wstrzymanie wykonania decyzji na tej podstawie winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach, zaś wydając postanowienie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona. W niniejszej sprawie, ewentualne uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania uzależnione było zatem od ustalenia przez organ, czy skarżącym w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r. przysługiwał przymiot strony czy też nie. W niniejszej sprawie, złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie było połączone z powołaniem się przez skarżących na okoliczności, które nie byłyby nie znane organowi w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Organ, wydając tę decyzję, wiedział o przysługiwaniu skarżącym udziału w prawie użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości. Już na etapie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ rozważył stan faktyczny i uznał, iż skarżący nie mogą być stroną postępowania w tym zakresie, w jakim decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego do gruntu nie ingeruje w ich prawa rzeczowe wynikające z przysługiwania im udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, wzięte pod uwagę w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Tym samym, wydając postanowienie z dnia [...] października 2015 r. organ dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, podzielił swoje wcześniejsze stanowisko, co do braku przysługiwania skarżącym przymiotu strony i uznał, że okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Sąd tak dokonaną ocenę okoliczności sprawy podzielił i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. M. i S. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest okoliczności sprawy wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, 2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi o naruszeniu art. 10 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 K.p.a., art. 124 K.p.a. art. 125 K.p.a. i ich rozpoznania. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej również P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a.: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Analiza tego unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Norma ta, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., ale także z art. 146 K.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawcy (skarżący) żadnych takich okoliczności nie przedstawili, słusznie odmówiono im wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Przekonanie to wzmacnia również argumentacja skargi kasacyjnej, bowiem kwestia sytuacji prawnej pozostałych właścicieli pozostawała bez wpływu na sytuację strony skarżącej i jej statutu w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustanowieniu wieczystego użytkowania, zaś kwestia zwrotu poczynionych nakładów, o ile może być źródłem roszczenia cywilnoprawnego, to jedynie świadczy o posiadanym interesie faktycznym a nie prawnym, podobnie jak ewentualna zmiana sposobu korzystania z nieruchomości. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 152 K.p.a. (zarzut 1). Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 10, art. 6, art. 8, art. 11, art. 107, art. 107, art. 124 i 125 K.p.a. (zarzut 2) strona skarżąca ani nie wykazała na czym miałoby polegać naruszenie tym normom postępowania administracyjnego, ani jaki miałoby to mieć wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w szczególności w kontekście jej przedmiotu, tj. odmowy wstrzymania wykonania decyzji we wznowionym postępowaniu. Już tylko to ustalenie podważało ewentualną skuteczność analizowanego zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.