II SA/Kr 242/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie przy udziale prokuratora [....] sprawy ze skargi K.L. i A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia 19.09.2013 r., znak: [....] , Burmistrz Miasta C. orzekł na wniosek Gminy C. o ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości ozn. nr [....] , jedn.ewid. C. - miasto dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu usługowego na mieszkalny w budynku nr [....] przy ul. [....] w C. W uzasadnieniu wskazano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze zm., określana dalej jako u.p.z.p.). W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie oraz ustalono, iż spełnione są przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. A.G. - nr uprawnień urban. [....] , wpisaną na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. : nr [....] . Integralną częścią decyzji są załączniki: załącznik Nr 1 -zawierający część graficzną decyzji o warunkach zabudowy na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, załącznik Nr 2- zawierający wyniki analizy - część opisową oraz część graficzną na mapie zasadniczej w skali 1:500. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: K.C. oraz A.C. zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych, a to: art. 28 w zw. z art. 10 kpa, (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 12 w zw. z art.35 i 36 kpa (zasada szybkości postępowania), art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa (zasada przekonywania) poprzez niewłaściwe sporządzenie przez organ l instancji uzasadnienia decyzji, rażące naruszenie art. 6 kpa (zasada praworządności) oraz art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli) w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 195 -221 kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie. Ponadto podnosiono zarzut naruszenia zasady właściwego zbierania dowodów (art. 75 kpa i następne) poprzez niezebranie w sprawie pełnego materiału dowodowego, co wpłynęło na późniejszą niewłaściwą jego ocenę. W obszernym uzasadnieniu wskazano, iż strona odwołująca nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ zawiadomienie było wysłane na niewłaściwy adres, chociaż organowi l instancji adres ten był znany, gdyż nakaz zapłacenia podatków przysyłany był na właściwy adres. Faktu tego nie konwaliduje późniejsze zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Ponadto decyzja jest przedwczesna, ponieważ przed jej wydaniem konieczna i wymagana przez prawo była wcześniejszą uchwała wspólnoty mieszkaniowej budynku nr [....] przy ul. [....] w C. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia lokalu usługowego na mieszkalny, która to czynność, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Wskazano również, że zmiana przeznaczenia lokalu na mieszkalny spowoduje naruszenie interesów współwłaścicieli budynku, gdyż lokal ten będzie zamieszkiwany przez najemców o wątpliwej reputacji i statusie społecznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 6 grudnia 2013 r., znak: [....] , na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wypełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. W tym zakresie należy mieć na uwadze przepisy w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w jego centrum. Organ wskazał, iż obszar przyjęty do analizy spełnia wymogi z § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego zostały zaznaczone kolorem pomarańczowym w części graficznej tj. mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 (zał. nr 4.1), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w C. , stanowiącej załącznik do analizy. W sporządzonym opracowaniu (dowód: k. nr 19-24) uzasadniono sposób ustalenia granic obszaru analizowanego a także scharakteryzowano obszar analizowany. Z jego treści wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, usługowa oraz handlowa. A zatem planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego- w budynku nr [....] przy ul. [....] w C. lokalu użytkowego na mieszkalny, jest kontynuacją funkcji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu zlokalizowanej w bliskim sąsiedztwie i otoczeniu. Z uwagi na charakter i zakres przedmiotowy planowanej inwestycji prawidłowo organ l instancji przyjął w ocenie organu odwolawczego, iż nie ustala się zmian istniejącej linii zabudowy, jak i pozostałych parametrów zabudowy, takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu oraz wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Parametry te nie ulegną zmianie. Powyższe ustalenia znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie. Ponadto w decyzji zawarto warunek, aby inwestycja była zaprojektowana zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) z uwzględnieniem przepisu określonego w § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zaskarżona decyzja odpowiada również wymogom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U.03.164.1589). Zgodnie z treścią § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisane poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zgodnie z treścią art. 63 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, nie uprawnia jeszcze inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a umożliwia jedynie ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę, które to postępowanie jest następnym etapem procesu inwestycyjnego. W odpowiedzi na podniesione w odwołaniu zarzuty Kolegium wskazało, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów - dowód: k. nr 3, strona odwołująca figuruje jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, a wykazanym adresem zamieszkania jest ul. [....] w C. Zgodnie z treścią art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek zgłaszania w terminie 30 dni wszelkich zmian obciąża właściciela nieruchomości. Z faktu, iż K.C. oraz A.C. nie dopełnili obowiązku zgłoszenia do organu ewidencyjnego, nie mogą wywodzić dla siebie korzystnych skutków procesowych. Ponadto strona odwołująca wiedziała o toczącym się postępowaniu, o czym świadczy pismo z dnia 26 czerwca 2013 r. - dowód: k. nr 33, w którym przedstawiła swoje stanowisko, sprzeciwiając się planowanej inwestycji. Z treści art. 63 ust. 1 u.p.z.p., wynika, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. A zatem, zgoda współwłaścicieli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana. Ponadto w myśl ust. 2 ww. przepisu, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.L. oraz A.C. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w l instancji, ze względu na jego przedwczesność - brak stosownej uchwały wspólnoty mieszkaniowej, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucono naruszenie: - art. 28 kpa, w zw. z art. 10 kpa poprzez brak doręczenia stronie skarżącej - zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w nin. sprawie i nie zastosowanie ww. przepisów, a tym samym bezzasadne oddalenie odwołania; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy w taki sposób, że są one sprzeczne z prawem oraz błędne przyjęcie (za wadliwą opinią architekta), że w piwnicy budynku znacznie poniżej poziomu ulicy [....] może znajdować się lokal mieszkalny; - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w związku z przepisami art. 195-221 kodeksu cywilnego przez nie zastosowanie przywołanych przepisów oraz pominięcie faktu, że w tym przypadku mamy do czynienia z tak zwaną "małą wspólnotą mieszkaniową"; - art. 64 kpa przez brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, które to zaniechanie miało wpływ na wynik sprawy, - zasady płynącej z art. 12 kpa (dotyczącej szybkości postępowania) w zw. z art. 35 § 1 kpa, art. 36 kpa przez nie rozstrzygnięcie sprawy w ustawowym terminie oraz nie wydanie postanowienia o przedłużeniu terminu; - art. 6 kpa (zasada praworządności oraz art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli; - zasady właściwego zbierania dowodów (art. 75 kpa i następne) przez nie zebranie w sprawie pełnego materiału, co wpłynęło na późniejszą niewłaściwą jego ocenę - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa (zasada przekonywania) przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji przez organ II instancji. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podali, że pomimo toczącego się postępowania od czerwca 2013r. nie otrzymali zawiadomienia o jego wszczęciu, a pierwsze pismo zawiadomienie o zebraniu dowodów i prawie zaznajomienia się z nimi, otrzymali we wrześniu 2013 r. co uniemożliwiło im czynny udział w postępowaniu. W zakresie zaś prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy wskazali, że w analizowanej okolicy nie znajduje się lokal mieszkalny położony w piwnicy, nadto lokal ten nie spełnia wymogów do zamieszkania. Nadto chociaż decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, to będzie mieć realny wpływ na funkcjonowali pozostałych lokali mieszkalnych znajdujących się w kamienicy – zmiana sposobu użytkowania na lokal mieszkalny spowoduje zasiedlenie go przez osoby korzystające z pomocy socjalnej – jako lokalu socjalnego i rotacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wskazać należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła, gdyż po pierwsze jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 27.05.2013r. (k. 3 akt adm.) skarżący figurowali jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości pod adresem zamieszkania jest ul. [....] w C. , a więc tym pod który skierowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a także zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Nadto wbrew twierdzeniom skarżących posiadali oni wiedzę o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie już 26 czerwca 2013r. kiedy skierowali do organu I instancji sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu (k. 33 akt adm.). Powyższe okoliczności oznaczają, że umożliwiono skarżącym pełny czynny udział w toczącym się postępowaniu. Dodatkowo w ocenie Sądu skarżący mieli również zapewnioną możliwość czynnego działania w sprawie już po doręczeniu im pod nowy ustalony przez organ adres - zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, gdyż odebrali je 4 i 5 września 2013r. (k. 41-42 akt adm.), a zatem 14 dni przed wydaniem decyzji I instancji. Organ l instancji ustalił go na podstawie danych z ewidencji ludności (k. nr 37) i w tym stanie rzeczy należy uznać, że nie tylko nie można zarzucić organowi l instancji niedochowania obowiązku działania w granicach prawa lecz, że w związku z tymi dodatkowymi działaniami dołożył szczególnej staranności przy zapewnieniu udziału skarżących w postępowaniu. Pomimo tego dodatkowego zawiadomienia skarżący nie złożyli wówczas przed wydaniem decyzji żadnych dodatkowych zastrzeżeń i uwag. Niezasadne są także zarzuty odnoszące się do nieuwzględnienia praw współwłaścicieli nieruchomości tworzących wspólnotę mieszkaniową, w której znajduje się przedmiotowy lokal w zakresie nieuwzględnienia ich sprzeciwu wobec zmiany przeznaczenia lokalu. Mając na uwadze przedmiot postępowania, jakim jest ustalenie warunków zabudowy kwestie współwłasności części wspólnych budynku a także sprzeciw skarżących, nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z treści art. 63 ust. 1 u.p.z.p., wynika, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu. A zatem, zgoda współwłaścicieli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana. Ponadto jak zasadnie podniósł skarżony organ decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w pozwoleniu na budowę, następuje konkretyzacja praw i obowiązków. Na tym etapie dopiero rozstrzygane są warunki techniczne inwestycji, w tym również czy możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zatem w postępowaniu o pozwolenie na budowę, ocenia się i bada czy lokal spełni wymagania dla lokalu mieszkalnego. Stąd niezasadne są również zarzuty skarżących odnoszące się do spełnienia w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy warunków technicznych dla lokalu mieszkalnego czy też wymogów do zamieszkania. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z powodu braku w obszarze analizowanym lokalu mieszkalnego położonego w piwnicy. Powyższy zarzut prowadzi bowiem do niedopuszczalnego zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi poprzez odwołanie do specyficznych cech, których ustawodawca nie wyróżnił. W niniejszej sprawie decyzja dotyczy warunków zabudowy dla lokalu mieszkalnego. Już z racji znajdowania się w przedmiotowym budynku innych lokali mieszkalnych ta kontynuacja funkcji mieszkalnej została spełniona. Kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie można rozumieć jako tożsamości i powielania co do wszystkich parametrów lokali, lecz jako umożliwienie funkcji istniejącej. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, nie można uznać, że nie daje się z nią pogodzić i z nią koliduje. Wobec tego ustalenia skarżonym organom nie można zarzucić, że przeprowadzone postępowanie było wadliwe, gdyż jego istotą była ocena czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Realizację tej przesłanki również wyczerpująco uzasadniono w skarżonej decyzji. Kwestia zaś nie rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie (art. 35 § 1 i 36 kpa) oraz nie wydania postanowienia o przedłużeniu terminu nie miała wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.