I OSK 2293/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] M. S. i A. S. Sp. j. w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 652/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] M. S. i A. S. Sp. j. w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynie z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie gminy Olsztyn 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Olsztynie na rzecz Przedsiębiorstwa [...] M. S. i A. S. Sp. j. w Olsztynie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 652/16, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Budowlowego [...] M. S. i A. S. Sp. j. w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynie z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie gminy Olsztyn. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Przedsiębiorstwo Budowlane [...] M. S. i A. S. sp. j. w Olsztynie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynie Nr XLIII/490/98 z dnia 25 lutego 1998 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie gminy Olsztyn. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z Nr 21, poz. 123) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421), poprzez zaniechanie publikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania. Wskazano, że ogłoszenia uchwały na tablicy ogłoszeń nie można uznać za spełnienie ustawowego wymogu publikacji, który uzależnia od tej czynności skutek w postaci wejścia w życie przepisów prawa. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały nie wszystkie przepisy gminne podlegały ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na dzień oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały winien istnieć przepis wskazujący, że uchwała podjęta na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega publikacji w dzienniku urzędowym. Wskazano, że skoro uchwała w § 4 przewidywała ogłoszenie na tablicy ogłoszeń urzędu miasta, to zostały spełnione warunki dotyczące ogłaszania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały (25 lutego 1998 r.) art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 o terenowych organach rządowej administracji ogólnej stanowił, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się przepisy gminne w zakresie określonym odrębną ustawą. Identyczne sformułowanie zawarte było również w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych, gdyż w § 5 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia stwierdzono, że w dzienniku urzędowym ogłasza się przepisy gminne, w zakresie określonym odrębną ustawą. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że w dniu 25 lutego 1998 r. obowiązujące prawo nie wymagało, aby wszystkie przepisy gminne były publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a tylko te, których publikację przewiduje odrębna ustawa. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr. 115, poz. 741, dalej u.g.n.) i w tym przepisie nie został zawarty nakaz publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na przepis nakazujący publikację przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie wskazuje także skarżąca Spółka. Również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74, dalej u.s.g.) obowiązujących w lutym 1998 r. wynika, że zasadą było ogłaszanie przepisów gminnych w inny sposób niż przez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, która była możliwa wówczas, gdy przepisy prawa tak stanowiły. Stanowił o tym art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Natomiast z treści art. 42 ust. 1 u.s.g. wynikało, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także w lokalnej prasie, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej. Także Konstytucja nie nakazuje publikacji aktu prawa miejscowego, a jedynie jego ogłoszenie. Zgodnie z art. 88 ust. 2 Konstytucji zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych określa ustawa, w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały regulował to przepis art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona sytuacja prawna uległa zmianie ponad dwa lata po podjęciu zaskarżonej uchwały, tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 719 ). W art. 13 tej ustawy przyjęto, że w dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Zmienił swą treść również art. 42 u.s.g. (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718), aktualnie stanowiący, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak jest jednak przepisów, które nakazywałyby ogłaszanie przez publikację aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) wydanych przed wejściem w życie powoływanej ustawy. Tak więc w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uchwała Rady Miejskiej w Olsztynie Nr XLIII/490/98 z dnia 25 lutego 1998 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących mienie gminy Olsztyn została w sposób prawidłowy ogłoszona i nie utraciła tej prawidłowości po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Budowlane [...] M. S. i A. S. sp. j. w Olsztynie, reprezentowane przed adwokata, zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz., 718, dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi na skutek bezpodstawnego uznania przez Sąd, że zaskarżona uchwała wywieszona została na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Olsztyna podczas, gdy sama treść postanowienia zawartego w uchwale nie przesądza o fakcie, że do takiej, a nie innej formy ogłoszenia w ogóle doszło. Postanowienie zawarte w uchwale Rady Miejskiej stanowi jedynie o sposobie publikacji, zaś z odpowiedzi na skargę nie wynika, że zawarta w uchwale forma ogłoszenia w ogóle miała miejsce. Podano, że wskazane uznanie przez Sąd I instancji faktu publikacji nie znajduje oparcia w aktach sprawy, gdyż nie znajduje się tam żaden dokument potwierdzający okoliczność ogłoszenia zaskarżonej uchwały na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Olsztyna; 2/ art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i art. 134 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi podczas, gdy Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentów na okoliczność wywieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Olsztyna zaskarżonej uchwały, co stanowi istotną wątpliwość w sprawie, która winna zostać wyjaśniona tym bardziej, że Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami, ani także podstawą prawną skargi, i winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z ogłoszeniem zaskarżonego aktu, czego w niniejszej sprawie zaniechał. Na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że za prawidłowo ogłoszoną należy uznać uchwałę o charakterze ogólnym, stanowiącą przepisy gminne, gdy zostanie ona jedynie ogłoszona na tablicy ogłoszeń, bez jednoczesnego wymogu ogłoszenia jej treści w lokalnej prasie, podczas gdy z prawidłowej wykładni wskazanej normy prawnej wynikać winien wniosek, że dla uchwał o charakterze ogólnym stanowiących przepisy gminne, za prawidłowe ogłoszenie należy rozumieć nie tylko ogłoszenie na tablicy ogłoszeń, ale także w prasie lokalnej – przy łącznym spełnieniu obu form. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Gminy Olsztyn skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się w części uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny, jakkolwiek rozpoznaje skargę kasacyjną w zakresie zgłoszonych zarzutów, nie jest jednak związany nadaną im przez stronę kwalifikacją w zakresie określenia podstawy kasacyjnej. Niewłaściwie w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do przepisu art. 42 ust. 1 u.s.g. określono jako zarzut naruszenia prawa materialnego. W przypadku stanowienia aktów normatywnych przepisami prawa materialnego będą te, które określają przedmiot regulacji i wprowadzają reguły kształtowania praw i obowiązków regulowanych tym aktem prawnym. Natomiast przepisy regulujące procedurę przyjęcia aktu prawnego są przepisami prawa procesowego. Należą do nich także przepisy regulujące ogłaszanie aktu normatywnego, ogłoszenie jest bowiem ostatnim etapem procedury prawodawczej i warunkiem nabycia mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przepisy gminne podlegały ogłoszeniu przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w odniesieniu do uchwały podjętej na podstawie art. 76 ust. 1 u.g.n. w sprawie stawek procentowych opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przepisy nie przewidywały szczególnego rygoru publikacji, w szczególności w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przyjmując, że wystarczające i zgodne prawem było ogłoszenie uchwały w trybie art. 42 ust. 1 u.s.g., Sąd I instancji pominął natomiast w swoich rozważaniach kwestię warunków dokonania prawidłowego ogłoszenia uchwały na gruncie tego przepisu. Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia jego brzmienia, koncentrując na tym, czy w odniesieniu do uchwały istniał obowiązek jej opublikowania w dzienniku urzędowym. Zasadnie zatem zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę, że Sąd I instancji pominął wymóg ogłoszenia uchwały w prasie lokalnej i nie rozważył jego znaczenie dla ważności uchwały. W istocie uzasadnienie wyroku nie zawiera rozważań odnoszących się do wykładni art. 42 ust. 1 u.s.g. i ustalonych w nim sposobów ogłoszenia uchwały. Wadliwość ta nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej i nie świadczy o podstawach do stwierdzenia nieważności uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega bowiem, że kwestia wykładni art. 42 ust. 1 u.s.g. nie jest niewątpliwa i skutkuje odmiennymi interpretacjami tego przepisu jeśli chodzi o wymagany nim sposób ogłoszenia uchwały. Przedmiotem kontrowersji jest znaczenie użytego w nim spójnika "a także". Jedno ze stanowisk przyjmuje, że spójnik "a także" oznacza, że warunkiem prawidłowego ogłoszenia jest zastosowanie obu form podania uchwały do publicznej wiadomości: poprzez rozplakatowanie w miejscach publicznych (lub w inny sposób miejscowo przyjęty) i ogłoszenie w lokalnej prasie. Spójnik "a także" jest bowiem spójnikiem koniunkcji i w przepisie pełni rolę spójnika głównego, wyrażając koniunkcję jednego z alternatywnych sposobów ogłaszania, ujętych przed tym spójnikiem, oraz sposobu określonego po nim. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z 12 kwietnia 1995 r., sygn. SA/Sz 94/05, a także w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 529/13. Inne stanowisko zostało wyrażone przez Sąd Najwyższy, który w wyrokach z 7 lipca 2011 r., sygn. II CSK 440/10 i II CSK 411/10. Sąd Najwyższy odnotował, że w doktrynie istniał spór co do wykładni art. 42 u.s.g., który utrzymał się także na gruncie obecnej, podobnej regulacji ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z 20 lipca 2000 r., w odniesieniu do przepisów porządkowych prawa miejscowego, związany ze znaczeniem nadawanym spójnikom "lub" i "a także". W konsekwencji SN przyjął, że przepis art. 42 ust. 1 u.s.g. przewidywał trzy alternatywne sposoby ogłaszania aktów normatywnych, mające równorzędne znaczenie, zatem zastosowanie choćby jednego z nich realizowało obowiązek ogłoszenia, a w każdym razie nie jest konieczne zawsze ogłoszenie obwieszczenia w prasie. Podstawą do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego jest przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Przesłanki do uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy określa natomiast przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały rodzi daleko idące skutki, z mocą od daty podjęcia uchwały. Stosownie do wagi tych skutków poważne muszą być powody stwierdzenia nieważności. Zostały one określone poprzez posłużenie się określeniem nieostrym, niemniej jednak wskazującym na doniosłość uchybienia. Przesłanka sprzeczności z prawem oznacza, że naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, niezgodność z nim musi polegać na takim naruszeniu, którego skutki stoją w opozycji do reguł prawa, stanowiąc w konsekwencji stan odwrotny od regulowanego lub dopuszczonego przepisami. Sprzeczność jest stanem stanowiącym zaprzeczenie stanu powinnego, jego odwrotnością. Orzekanie o sprzeczności uwarunkowane jest zatem uprzednim ustaleniem stanu zgodnego z prawem, jako stanu modelowego. Sytuacja staje się bardziej skomplikowana, gdy stan modelowy nie jest jednoznaczny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Niezależnie od zasadności każdego z dwóch wyżej opisanych stanowisk odnośnie wykładni art. 42 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu z daty podjęcia uchwały i ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, faktem jest istniejąca rozbieżność, i to wyrażana obecnie, w odniesieniu do stanu przeszłego. Okoliczność, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała podjęta w roku 1998 ma w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego także znaczenie dla oceny, czy możliwe jest aktualnie stwierdzenie sprzeczności uchwały z art. 42 ust. 1 u.s.g., gdy badanie legalności winno odbywać się na dzień jej podjęcia, a w stosunku do jego rozumienia nadal wyrażane są odmienne stanowiska. Stan taki w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie daje podstaw do przyjęcia, że w dacie podjęcia uchwała była sprzeczna z prawem z tego względu, że przewidywała jedynie jedną formę ogłoszenia, z pominięciem opublikowania uchwały w lokalnej prasie. Skoro w tym zakresie nie doszło do jednoznacznego ujednolicenia wykładni art. 42 ust. 1 u.g.n. i nadal wyrażane są przez sądy najwyższych instancji różne stanowiska, to stan odpowiadający jednej z dopuszczanych interpretacji nie może zostać uznany za sprzeczny, czyli ewidentnie niezgodny z prawem. Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wykładni art. 42 ust. 1 u.s.g. Nie budzi jednak wątpliwości, że uchwała zgodnie z art. 42 ust. 1 u.s.g. wymagała ogłoszenia przynajmniej w jeden ze sposobów wskazanych w tym przepisie. W tym kontekście za zasadne należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie poczynienia ustaleń faktycznych, odnoszących się do tej istotnej dla sprawy okoliczności. Badając legalność uchwały Sąd I instancji był organem zobowiązanym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., do zweryfikowania wszystkich istotnych dla sprawy przesłanek legalności uchwały. Był też uprawniony do uzupełnienia materiału sprawy w trybie i na zasadach art. 106 § 3 p.p.s.a. , jeżeli akta sprawy nie zawierają wymaganych informacji. Sąd I instancji przyjął natomiast, że uchwała była ogłoszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, albowiem taki warunek zawiera § 4 uchwały, wynika to też z końcowej części odpowiedzi na skargę. Znajdujące się w aktach kopie uchwały poświadczone za zgodność z oryginałem pozbawione są adnotacji o upublicznieniu na tablicy ogłoszeń. Końcowa część odpowiedzi na skargę bynajmniej nie zawiera stanowczego stwierdzenia, czy i w jakim okresie uchwała została ogłoszona. Natomiast wywodzenie faktu ogłoszenia z powołaniem się na normę uchwały przewidującą obowiązek takiego ogłoszenia jest nieuprawnionym sposobem wnioskowania z wypowiedzi powinnościowej o stanie faktycznym. Niewątpliwie uchwała przewidując ogłoszenie poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń UM przewidywała dopuszczalny i wystarczający, jak wyżej wskazano, sposób ogłoszenia. Kryterium legalności uchwały nie jest jednak w tym zakresie jedynie jej brzmienie, ale faktyczne zachowanie takiego warunku zgodności z prawem, jak zgodne z ustawą ogłoszenie uchwały. Wobec przyjętej konstrukcji stwierdzania nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego, nie ma odrębnego trybu służącego weryfikowaniu nabycia przez uchwałę mocy wiążącej i wejścia w życie. Jedynie poprzez postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności możliwa jest weryfikacja, czy organ podejmujący uchwałę uczynił to zgodnie z prawem i uchwała może wywoływać skutki prawne. Oczywiście mając na względzie upływ czasu od daty podjęcia uchwały, możliwe jest zweryfikowanie faktu ogłoszenia uchwały w każdy możliwy sposób, przedstawione w tym zakresie argumenty winny jednak zostać przez Sąd I instancji rozważone. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.