II GSK 2448/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2016 r.; sygn. akt V SA/Wa 239/16 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r.; nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 239/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawarte w piśmie z [...] stycznia 2016 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Gmina K. ubiegała się o dofinansowane projektu pt. "3-latki w K. idą do przedszkola!" na gruncie ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2014 poz. 1146 ze zm.; dalej: uozrp) oraz w oparciu o Regulamin Konkursu zamkniętego nr RPMA.10.01.04-14-003/15. Pismem z 8 grudnia 2015 r. Instytucja Organizująca Konkurs poinformowała skarżącą o odrzuceniu jej wniosku na etapie oceny formalnej z powodu nie spełnienia kryterium formalnego Nr 7, tj. "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Mazowieckiego 2014-2020 oraz Działaniem/Poddziałaniem opisanym w SZOOP RPO WM.", polegającego na błędnym przypisaniu kodu kategorii interwencji (tj. kodu 052 Infrastruktura na potrzeby wczesnej edukacji elementarnej i opieki nad dzieckiem), zamiast kodu 115 właściwego ze względu na zakres działań w projekcie. Gmina K. złożyła protest na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, w którym wskazała, że decyzję o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie ze względu na niespełnienie ogólnego kryterium formalnego Nr 7, należy uznać za zbytni formalizm, ponieważ kategoria interwencji w żaden sposób nie definiuje ani nie charakteryzuje projektu, o dofinansowanie którego wnioskuje Gmina, ani nie świadczy o jego zgodności lub niezgodności z Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Mazowieckiego 2014-2020 oraz Działaniem/Poddziałaniem opisanym w SZOOP RPO WM. Działając na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w W. pismem z [...] stycznia 2016 r. poinformowała skarżącą, że jej protest nie został uwzględniony. Organ stwierdził, że ocena formalna, nawet jeśli wynikła z omyłki wnioskodawcy, to nie może świadczyć o błędnie przeprowadzonej weryfikacji formalnej oraz być powodem przywrócenia wniosku do kolejnego etapu oceny. Obowiązek wybrania w polu C1.1.1 - właściwego kodu interwencji wynika bezpośrednio z zapisów instrukcji, z którą wnioskodawca winien był zapoznać się na etapie przygotowywania wniosku. Złożenie projektu niezgodnie z instrukcją i regulaminem skutkowało jego odrzuceniem na etapie oceny formalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU. W ocenie Sądu, strona dopuściła się oczywistej omyłki polegającej na wybraniu z listy rozwijanej kodu interwencji 052, zamiast 115. Oczywistość tej omyłki wynika nie z powodu podjęcia określonej decyzji, lecz z przypadkowego wyboru nieprawidłowego kodu z listy rozwijanej, tj. poprzez niewłaściwe "kliknięcie". W konkursie w ramach Działania 10.1 Kształcenie i rozwój dzieci i młodzieży Poddziałania 10.1.4 Edukacja przedszkolna "wybór" kodu ograniczał się bowiem do jednego kodu kategorii interwencji: kod 115. Tym samym odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej na podstawie § 7 pkt 3 regulaminu stanowi o błędnej interpretacji tego zapisu, gdyż rzeczą organu było uruchomienie procedury wezwania do poprawienia uchybień dostrzeżonych we wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca nie miał więc możliwości wyeliminowania "oczywistej omyłki", zdefiniowanej w regulaminie, jako "bezsporna, niezamierzona, drobna, niemająca znaczenia dla spójności i rzetelności projektu omyłka we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach". Jej poprawienie w żadnej mierze nie prowadziłoby do modyfikacji wniosku. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżyła Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, w każdym wypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 37 ust.1 uozrp poprzez naruszenie zasady równości, polegającej w danym wypadku na zwolnieniu przez Sąd Gminy K. z obowiązku prawidłowego i zgodnego z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie przy wybieraniu kodu zgodnego z RPO WM 2014-2020 i adekwatnego do zakresu działań proponowanych w ramach realizacji projektu, podczas gdy inni uczestnicy projektu, z tego obowiązku nie zostali zwolnieni, co samo w sobie w nieuzasadniony sposób premiuje Gminę K.; b) art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 uozrp, poprzez samodzielne uznanie, że organ winien wezwać stronę do poprawienia we wniosku oczywistej omyłki, mimo że uprawnienie to przysługuje wyłącznie Instytucji Organizującej Konkurs, i że zagadnienie wzywania do poprawiania wniosków zostało inaczej uregulowane przez organ w regulaminie konkursu zamkniętego nr RPMA.10.01.04-IP.01-14-003/15, 2) przepisów postępowania: a) art. 133 ppsa, poprzez oparcie wyroku na naruszeniu postanowień rozdziału 11.2 regulaminu konkursu zamkniętego nr RPMA.10.01.04-IP.01-14-003/15, podczas gdy rozdział ten mówi o wymogach formalnych, określonych w rozdziale 11.3 tego regulaminu, wśród których brak jest kryteriów, o których mowa w rozdziale 12.2 tego regulaminu i które są czym innym niż kryteria formalne; b) art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez stwierdzenie dokonania oceny przez organ z naruszeniem prawa, mimo błędnego wskazania przepisu prawa materialnego, którego naruszenie rzekomo miało mieć wpływ na wynik sprawy lub przepisu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W stanowiącym uzupełnienie środka prawnego piśmie z dnia 30 maja 2016 r. pełnomocnik MJWPU w W. zrzekł się rozpoznawania skargi kasacyjnej na rozprawie, zaś uczestniczka postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres sądowego rozpoznania sprawy, poza nieważnością postępowania, która w sprawie nie zachodzi, jest ograniczony wyłącznie do zarzutów podniesionych w środku prawnym, w którego obszarze przebiega kontrola instancyjna. Najdalej idący zarzut kasacyjny - odmowy zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej), jest powiązany z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, których naruszenie - zdaniem kasatora - "rzekomo miało mieć wpływ na wynik sprawy". Do programu objętego wnioskiem Gminy K. zastosowanie mają przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności.... Przepis art. 64 tej ustawy wyłącza odpowiednie stosowanie m.in. art. 145 ppsa. Sąd I instancji nie stosował więc i nie mógł stosować wskazanego przepisu, nie mógł zatem również go naruszyć. Kolejne zarzuty autora skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że w sprawie nie można mówić o oczywistej omyłce strony, jak również, iż ewentualne wskazanie takiej omyłki, także z uwagi na stadium postępowania, stanowiłoby ze strony organu naruszenie zasady równości uczestników konkursu. Wskazane zarzuty - których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie - nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, wyboru właściwego zakresu interwencji uczestnik konkursu winien dokonać poprzez wskazanie właściwego kodu wraz z opisem z listy rozwijanej. Jak trafnie Sąd I instancji zauważył, z uwagi na treść wniosku konkursowego, w ramach Poddziałania Edukacja przedszkolna "wybór" kodu ograniczał się do jednego kodu kategorii interwencji, zatem jedynym możliwym i prawidłowym kodem był ten o nr 115, to jest "zapewnienie równego dostępu do dobrej jakości wczesnej edukacji elementarnej...". W tej sytuacji wpisanie - dotyczącego infrastruktury edukacyjnej - kodu 052 nie stanowiło wyboru adekwatnego do zakresu działań proponowanych przy realizacji projektu. Wybranie z listy rozwijanej kodu interwencji 052 zamiast 115 było więc omyłką, której oczywistość wynikała nie z powodu podjęcia określonej decyzji, lecz - jak wywiódł Sąd I instancji - z niewłaściwego "kliknięcia". Jej sprostowanie w żadnej mierze nie prowadziłoby do modyfikacji wniosku. Błąd ten (omyłka) został dostrzeżony przez organ na etapie weryfikacji wstępnej, ale "projekt wnioskodawcy nie został skierowany do uzupełnienia, bowiem popełniony błąd nie spełniał warunków oczywistej omyłki (v. k. 4 skargi kasacyjnej). Powyższe nie daje się pogodzić z zapisem rozdziału 11.2 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie oczywistych omyłek, Instytucja Organizująca Konkurs zobowiązana jest do jednorazowego pisemnego wezwania wnioskodawcy do poprawienia w nim oczywistej omyłki, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, bez możliwości złożenia protestu. Z tego samego Regulaminu wynika, że "oczywistą omyłką jest bezsporna, niezamierzona, drobna, nie mająca znaczenia dla spójności i rzetelności projektu omyłka we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji". (pkt 11.1-2 regulaminu - Ogólne zasady) Tak więc Regulamin dopuszczał nie tylko poprawienie omyłki, niemającej znaczenia dla spójności i rzetelności projektu, ale nawet uzupełnienie wniosku, pod warunkiem, aby jego modyfikacja nie była istotna. Powoływanie się organu na listę wymogów formalnych wniosku, wśród których nie ma wymienionego postępowania w zakresie "poprawienia oczywistej omyłki", jest chybione, bowiem lista ta nie jest zamknięta, a nadto właśnie w tym samym rozdziale Regulaminu jest mowa o uzupełnieniu wniosku, jak również poprawieniu w nim oczywistej omyłki. Właściwa Instytucja wykonująca zadania, o których mowa w art. 1 uozrp, oceniając projekt powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach konkursu, zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, jak również nie może preferencyjnie traktować jednych podmiotów nad drugimi. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, zaś sposób ich realizacji nie może przysłaniać celu regulacji. Tak więc rzeczą organu, zgodnie z pkt 11.2 regulaminu, było uruchomienie procedury wezwania do poprawienia uchybień dostrzeżonych we wniosku o dofinansowanie. Tylko nieuzupełnienie wniosku, bądź dokonanie błędnej poprawki skutkować mogło odrzuceniem wniosku. Powoływanie się w tym kontekście na możliwość naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wydaje się świadczyć o niezrozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. Skoro zatem to organizator konkursu przypisuje sobie prawo oceny "oczywistości omyłki", a w konsekwencji ocenę potrzeby wzywania wnioskodawcy - na podstawie przepisów łączącego strony regulaminu - do jej usunięcia, czy też - bez wzywania - prawo wyciągnięcia wobec strony negatywnych konsekwencji, to właśnie tego rodzaju arbitralność wydaje się kolidować z zasadą równości. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takich uchybień Sądu I instancji, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 § 3 ppsa orzekł jak sentencji wyroku.