II SA/Łd 379/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opocznie na uchwałę Rady Gminy w Aleksandrowie z dnia 29 kwietnia 2003 r. nr V/34/2003 w przedmiocie ustalenia zasad korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie Gminy Aleksandrów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt c), § 8 ust. 1 pkt b), § 10, § 18 ust. 2 i § 20 ust. 1 załącznika numer 1 "Regulamin w sprawie zasad i trybu korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie Gminy Aleksandrów; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. a.bł. Prokurator Rejonowy w Opocznie zaskarżył do sądu administracyjnego Regulamin zasad i tryb korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie Gminy Aleksandrów, będący załącznikiem nr 1 do uchwały nr V/34/2003 Rady Gminy w Aleksandrowie z dnia 29 kwietnia 2003r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie Gminy Aleksandrów. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 2, art. 2, art. 6 ust. 2, 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 139) - zwanej dalej: "ustawa" - poprzez: 1. nieuprawnione skonkretyzowanie w § 1 regulaminu, iż dostawcą wody jest Gmina Aleksandrów; 2. wprowadzenie w § 2 pkt b, c, f, uchwały bez upoważnienia ustawowego nowych pojęć; 3. nieuprawnione, odmienne niż w ustawie ustalenie sposobu obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności urządzenia pomiarowego (§ 8 ust. 1 lit. b regulaminu); 4. nieuprawnione określenie w § 10, § 18 ust. 2 i 20 uchwały zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 i 3 ustawy, winny być określone w umowie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator podniósł, że przepisy art. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ani odbiorców, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Istotnym naruszeniem prawa jest zatem wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Wobec powyższego, wskazanie w regulaminie iż dostawcą wody jest Gmina Aleksandrów nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Wprowadza to mylne przekonanie, że tylko gmina Aleksandrów może być dostawcą wody na ternie gminy. Następnie Prokurator zaznaczył, że art. 2 ustawy zawiera zamknięty katalog definicji ustawowych, a żaden przepis ustawy nie daje kompetencji Radzie Gmin do tworzenia nowych definicji. W tym przepisie brak jest definicji "właściciela urządzeń", nie ma również definicji "posiadacza nieruchomości" oraz "eksploatującego". Wprowadzenie powyższych definicji niewątpliwie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, wobec powyższego zapisy te powinny zostać uznane za nieważne. Ponadto zdaniem Prokuratora, za niedopuszczalne uznać należało uregulowanie w § 8 ust. 1 lit. b) regulaminu w sposób odmienny materii uregulowanej innymi powszechnie obowiązującymi przepisami. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustala zasadę co do sposobu rozliczeń za pobraną wodę w przypadku niesprawności wodomierza głównego, w związku z powyższym regulamin dostarczania wody nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w sposób odmienny regulować tej materii określonej przepisami rozporządzenia. Również za nieuprawnione należało zdaniem Prokuratora uznać uregulowanie w regulaminie elementów, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie wody, a dotyczące min. terminów zapłaty za pobraną wodę (§ 10), okresu obowiązywania umowy (§ 18 ust. 2), czy sposobu rozwiązania umowy (§ 20). W ocenie Prokuratora nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Jednocześnie, skarżący podkreślił, że narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Aleksandrowie wyjaśniła, że Gmina Aleksandrów w chwili podejmowania przedmiotowej uchwały jak również i na chwilę wniesienia skargi przez Prokuratora na tę uchwałę nie miała żadnej wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, która byłaby powołana do prowadzenia w jej imieniu gospodarki komunalnej w zakresie gospodarki wodnościekowej. Czynności związane z rozprowadzaniem i udostępnianiem wody z sieci wodociągowej stanowiącej jej własność wykonywała za pośrednictwem Urzędu Gminy, nie powierzyła również prowadzenie tego zadania innemu podmiotowi, zatem wskazanie w uchwale, że jest ona dostawcą wody nie narusza prawa i odpowiadało stanowi faktycznemu oraz nie wprowadzało żadnego podmiotu w błąd. Należy mieć na uwadze, że Gmina jako właściciel sieci wodociągowej sama decyduje, kto ma zajmować się wykonywaniem zadania z powyższego zakresu. Twierdzenie Prokuratora, że wskazanie w uchwale konkretnego przedsiębiorstwa świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest rażącym naruszeniem prawa jest zbyt daleko idące. Rada Gminy wyjaśniła także, że żaden przepis prawa nie zabrania definiowania przez Radę Gminy na potrzeby własnego aktu prawnego określonych pojęć, w taki sposób aby nie były to definicje sprzeczne z ustawowymi uregulowaniami. Przepis § 2 lit. b) regulaminu nie stanowi naruszenia prawa, bowiem właścicielem urządzeń jest przecież Gmina Aleksandrów i jest to zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, natomiast zdefiniowanie przez Radę Gminy w § 2 pkt c) pojęcia posiadacza nieruchomości nie pozostaje w sprzeczności z definicją zawartą w art. 2 pkt 17 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto podmiotem faktycznie eksploatującym był i jest Urząd Gminy Aleksandrów. Jeżeli chodzi o rozwiązanie przyjęte w uchwale dotyczące sposobu obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności urządzenia pomiarowego to zdaniem Rady Gminy regulamin uwzględnia zapisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2012r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. Nr 8 poz.70), należy mieć jednak na uwadze to, że Gmina Aleksandrów jest typowo wiejską gminą i żaden z odbiorców wody prowadzący, jednocześnie gospodarstwo rolne nie ma odrębnego wodomierza na potrzeby tego gospodarstwa, a przyjęty przez Radę Gminy w uchwale sposób naliczenia opłaty za zużytą wodę wynika właśnie z zasad określonych rozporządzeniem. Organ wyjaśnił także, że pomimo, że dostawa wody odbywa się na mocy umowy cywilnoprawnej to jednak ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków wskazuje niezbędne elementy takiej umowy co wyklucza szeroko pojętą cywilistyczną swobodę kształtowania treści umów przez strony. Uchwała Rady Gminy jest skierowana do wszystkich podmiotów które korzystają, bądź są potencjalnie zainteresowani korzystaniem z usług dostarczania wody z gminnych urządzeń. Wszystkie te podmioty korzystają z tych usług na takich samych zasadach. W ocenie Rady Gminy kwestionowane regulacje nie przekraczają ustawowego upoważnienia. Regulamin zasad i trybu korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy Aleksandrów będący załącznikiem do uchwały Nr V/34/2003 z dnia 29 kwietnia 2003r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie Gminy Aleksandrów nie może być aktem blankietowym, gdyż przestałby spełniać swoją rolę. W związku z tym Rada Gminy Aleksandrów wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a." ). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako ze dotyczy aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy w Aleksandrowie stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest i powyższymi zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach §§ 137 i 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z tym, że w ocenie sądu samo powtórzenie w regulaminie ustawowych definicji, jak również zdefiniowanie określonych pojęć na potrzeby regulaminu, dla których brak jest definicji ustawowej samo w sobie nie rodzi jeszcze potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, a więc nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa. Z istotnym naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone pojęcia zdefiniowane odmiennie, niż w ustawie. Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpoznawanej sprawy, skargę uznać należy za uzasadnioną w znacznej części. I tak trafny jest zarzut niedopuszczalnego, bo odmiennego niż w ustawie, zdefiniowania posiadacza nieruchomości. W § 2 p kt c Regulaminu uchwałodawca wskazał, że ilekroć mowa jest o posiadaczu nieruchomości – rozumie się przez to właściciela lub użytkownika wieczystego oraz posiadacza samoistnego nieruchomości (...). Jest to zapis nieodpowiadający definicji, zawartej w art. 2 pkt 17 ustawy. Ustawa definiuje w tym przepisie, że ilekroć jest w niej mowa o właścicielu, zapis oznacza także posiadacza samoistnego i wieczystego użytkownika. Jak wskazano wyżej, taka modyfikacja definicji ustawowej jest niedopuszczalna wobec stanowczych unormowań § 137 i 143 "Zasad techniki prawodawczej". Zasadnie również skarga zarzuca nieważność § 8 ust. 1 pkt b Regulaminu, w którym określono zasadę rozliczenia należności przysługujących Usługobiorcy w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza. Organowi umknęło, że kwestię tę uregulowano w § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń z zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2002.26.257). Już sam fakt uregulowania tej materii czyni zarzut nieważności zasadnym, w dodatku Rada Gminy w Aleksandrowie inaczej powyższe zasady sprecyzowała, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i jako oczywiście nieważne podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Z tych też względów wyjaśnienie przez Radę Gminy przesłanek, które legły u podstaw kwestionowanego unormowania, nie stanowią usprawiedliwienia sanującego nieważność zapisu. Trafnie też Prokurator zakwestionował uregulowanie w Regulaminie obowiązku zawarcia umowy pomiędzy dostawcą a odbiorcą wody oraz elementów, jakie powinna zawierać umowa o dostarczanie wody, a dotyczące min. terminów zapłaty za pobraną wodę (§ 10), okresu obowiązywania umowy (§ 18 ust. 2), czy sposobu rozwiązania umowy (§ 20). Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 6 ust.1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy, zawartej między przedsiębiorstwem wod-kan a odbiorcą usług, w ust.3 art. 6 ustawy zobowiązano strony do określenia w umowie m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy w tym warunków wypowiedzenia. Brak jest zatem podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii, dotyczącej sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń stron, a także okresu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia, bądź wygaśnięcia oraz formy zmiany umowy. Tego rodzaju materia jako uregulowana ustawow, bądź z mocy tejże ustawy - w umowie - nie wchodzi w zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach). To upoważnienie ustawowe oznacza obowiązek uregulowania w regulaminie kwestii innych, niż określone w art. 6 ustawy. Z uwagi na powyższe argumenty wykazujące na brak upoważnienia ustawowego do przyjęcia przez Radę Gminy w Aleksandrowie w uchwale z dnia 29 kwietnia 2003 r., nr V/34/2003 w sprawie ustalenia zasad korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie Gminy Aleksandrów - przepisu § 2 pkt c), § 8 ust..1 pkt b), § 10, § 18 ust.2 i § 20 ust.1 ust. 2 załącznika nr 1 do tej uchwały, uznać należy, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. 2015.139 ze zm.), a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, określonym w punkcie pierwszym wyroku Jednocześnie sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną. Oddaleniu podlega skarga w zakresie, w jakim kwestionuje wskazanie w § 1 Regulaminu, że dostawcą wody jest Gmina Aleksandrów, określenie w § 2 pkt b, że właścicielem urządzeń jest Gmina Aleksandrów jako właściciel mienia komunalnego i w § 2 pkt f), że eksploatującym jest Urząd Gminy w Aleksandrowie. Wbrew zarzutom skargi w powyższych zapisach organ nie stworzył nowych, pozaustawowych definicji, nie przekroczył też delegacji ustawowej, ani nie naruszył zasad techniki prawodawczej. Unormowania powyższe precyzują bowiem jedynie zasięg obowiązywania uchwały (Regulaminu), stanowią doprecyzowanie właściwości terytorialnej uchwały i potwierdzenie stanu prawnego na terenie Gminy. Z uwagi na powyższe orzeczono, jak w sentencji. LS