VI SA/Wa 3151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K.R. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. K. R. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wpis do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, D, T i E. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wpisał K. R. do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1, wskazując, że w związku z nieposiadaniem uprawnień egzaminatora kategorii B nieprzerwanie od co najmniej 3 lat w chwili ubiegania się o wpis do ewidencji egzaminatorów na pozostałe kategorie, nie jest możliwe dokonanie wpisu na kategorię A, C i D prawa jazdy. W przypadku ubiegania się o uprawnienia do egzaminowania na pozostałe kategorie prawa jazdy, niezbędne jest pozostawanie w ewidencji egzaminatorów w zakresie kategorii B przez co najmniej 3 lata. Organ zaznaczył, że po tym czasie możliwym będzie ubieganie się o wpis w zakresie pozostałych kategorii egzaminacyjnych na prawo jazdy. K. R. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów w zakresie kategorii A, C i D prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając, że Marszałek nie rozstrzygnął wniosku strony w zakresie kategorii A, C i D, bowiem w tej kwestii wypowiedział się tylko w uzasadnieniu, a tym samym wydał decyzję niezgodną z wnioskiem strony. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Wskazał, że odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] złożył jedynie w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów w zakresie kategorii A, C i D prawa jazdy, natomiast w pozostałej części nie składał środka zaskarżenia. Tymczasem SKO w [...], rozpoznając wniesione odwołanie, przyjęło, że dotyczy ono całości decyzji i uchyliło ją, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. K. R. zaznaczył, że nie podważał zasadności wpisu na listę egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1, natomiast nie zgodził się z odmową dokonania wpisu na pozostałe kategorie. W jego ocenie, organ II instancji wykroczył poza granice wniesionego odwołania, czym w sposób rażący naruszył prawo i z tego powodu winien stwierdzić nieważność swej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stosując art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 157 § 2, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. W motywach decyzji organ podał, że z uwagi na wadliwe sformułowanie osnowy decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] przez Marszałka Województwa [...] i ryzyko naruszenia praw strony w związku z wątpliwościami co do faktycznego rozpoznania wniosku strony o wpis do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii A, C i D, konieczne było uchylenie jej w całości. W przypadku bowiem zaskarżenia decyzji w części, której nie dało się wyodrębnić, organ II instancji uprawniony był do rozpoznania odwołania także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji. Zdaniem SKO w [...], brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. K. R. powyższą decyzję uczynił przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i zarzucając, że organ, odmawiając stwierdzenia jej nieważności, naruszył art. 8 i art. 127 kpa, bowiem uznał za prawidłowe samowolne rozszerzenie zakresu wniesionego odwołania i orzekł także w tej części, której strona nie kwestionowała z uwagi na zgodność rozstrzygnięcia z jej interesem. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], mając za podstawę art. 1 i art. 2 ww. ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w [...] wskazało, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] była dotknięta istotną wadliwością i wobec wątpliwości co do zakresu jej obowiązywania słusznie została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], niezależnie od tego, w jakiej części została zaskarżona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję K. R. postawił analogiczne zarzuty, jakie zawarł w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, ewentualnie o ich uchylenie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. W postępowaniu tym bada się więc, czy przy wydaniu weryfikowanej decyzji popełniono tak ewidentne i poważne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie jej istota dotyczy oceny zasadności wniosku K. R., z jakim zwrócił się on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. Ze sprawy wynika, że odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] skarżący złożył jedynie w części dotyczącej odmowy wpisu na listę egzaminatorów w zakresie kategorii A, C i D prawa jazdy. Niezależnie zatem od tego, jak została sformułowana osnowa powyższej decyzji i co znalazło się w jej uzasadnieniu, organ II instancji - co do zasady - związany był zakresem wniesionego przez stronę odwołania. Składany przez stronę środek zaskarżenia zawiera jej żądanie, które obliguje organ administracji do procedowania jedynie w takim zakresie, jakiego oczekuje strona. Skoro Marszałek Województwa [...] wpisał K. R. do ewidencji egzaminatorów w zakresie prawa jazdy kategorii B, BE, T i B1, natomiast nie dokonał wpisu w ramach kategorii A, C i D, to logicznym jest, że skarżący w swym odwołaniu nie kwestionował korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast SKO w [...] miało wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, mogło w trybie procesowym wezwać stronę do sprecyzowania odwołania, jednocześnie wyjaśniając jej, czym wątpliwości te są spowodowane (art. 64 § 2 kpa). Tymczasem organ przyjął - wbrew treści odwołania - że jego zakresem strona objęła także korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, wskutek czego uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Nie wzywając strony do sprecyzowania odwołania i wychodząc poza zakres zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] de facto w niezaskarżonej części podjęło swoje rozstrzygnięcie z urzędu, co należy uznać za niedopuszczalne. Inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W sytuacji gdy strona jedynie w części zaskarża decyzję organu I instancji, organ odwoławczy związany jest więc zakresem jej odwołania. Nie może zatem procedować wbrew woli strony i wydawać rozstrzygnięcia, które wykracza poza zakres składanego przez nią środka zaskarżenia. Takie działanie organu odwoławczego wykazuje bowiem cechy działania organu z urzędu. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że skarżący, obejmując przedmiotem zaskarżenia jedynie część decyzji, pozostałą pozostawił niezaskarżoną. Prowadzi to do oczywistego wniosku, że SKO w [...], podejmując swoją decyzję, orzekało w momencie, kiedy nieobjęta odwołaniem część decyzji korzystała już z przymiotu ostateczności. Zatem trudno zgodzić się z SKO w [...], że kwestionowana przez skarżącego decyzja jest prawidłowa, skoro organ uchylił w zwykłym toku instancji decyzję w części ostateczną (prawomocną), a zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak więc kwestionowana przez skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] zawiera kwalifikowaną wadę prawną, bowiem zarówno procedowanie organu, jak i samo rozstrzygnięcie wykazują cechy rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, uchylając je. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. R. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.