II OSK 1207/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. i G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 316/16 w sprawie ze skargi B. L. i G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 316/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę B. L. i G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. L. i G. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, z uwagi na nieprawidłowy wybór możliwości wskazanych przez ustawodawcę, jakie mogą być podjęte w sytuacji w jakiej znaleźli się skarżący, 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na: - niezastosowanie art. 3 ust. 1 p.p.s.a. i art.145 ust.1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. - naruszenie art. 3 ust. 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organy nadzoru prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w tym również w toku postępowania nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie uwzględniając interesu strony postępowania, którego ocena winna być dokonywana w sposób polegający na wyważeniu interesu społecznego z innymi interesami, a nie w sposób mechaniczny (schematyczny), w jaki zrobiły to PINB w J. i [...]WINB w K, - naruszenie art. 3 ust, 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd możliwości zawieszenia postępowania przez organy nadzoru, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie można uznać nowy plan zagospodarowania przestrzennego mający obowiązywać na działce, gdzie znajduje się budynek gospodarczy. 3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na niezastosowanie art. 110 i 109 p.p.s.a polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie odroczył rozprawy, w sytuacji gdy w świetle przepisów powinien był to uczynić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił ich skargę na decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – utwardzenia terenu, posadowionego w J. na działce nr [...] przy ul. [...]. Wyrok ten jest dla nich krzywdzący, a to z uwagi na fakt, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie nie zachowały procedury administracyjnej, którą winny być związane prowadząc postępowanie. Skarżący kasacyjnie wskazali, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że nie dokonali oni zgłoszenia robót, które zostałoby przyjęte. Wskazali, że mając na uwadze niezaprzeczalny fakt, jakim jest możliwość wejścia w życie przepisów, na mocy których utwardzony teren mógłby zostać zalegalizowany, nie sposób zgodzić się na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.51 ust. 7 prawa budowlanego w taki sposób w jaki uczyniły to organy nadzoru budowlanego, tj. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżący podnieśli, że PINB w J., a później [...]WINB w K. prowadząc postępowanie powinien mieć świadomość, że rozbiórka kostki brukowej pociągałaby olbrzymie koszty dla inwestorów, jak również straty w majątku, który przeznaczyli na realizację przedsięwzięcia. Ich zdaniem WSA kontrolując postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, powinien zauważyć, że przy wydaniu decyzji o rozbiórce organy nie uwzględniły w ogóle interesu strony, co powinny uczynić. Mając na uwadze okoliczności towarzyszące sprawie nakaz rozbiórki niewątpliwie narusza interes prawny i faktyczny strony, zwłaszcza, że jak wynika z dokumentacji utwardzony teren poza niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi żadnego zagrożenia, czy to dla ludzi czy też środowiska. Wskazali ponadto, że istnienie utwardzonego terenu kostką brukową w żaden sposób nie wpływa negatywnie na uczestników postępowania, jedynie I. S. wnosi o jej rozbiórkę. Niezgodność dokonanej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak zgłoszenia, który może zostać uzupełniony w postępowaniu legalizacyjnym są jedynymi argumentami przemawiającymi za rozbiórką, które w świetle pozostałych okoliczności sprawy powinny zostać uznane przez WSA za niewystarczające dla utrzymania w mocy decyzji organów nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę. Przy rozważaniu możliwości legalizacji budowli przez organy nadzoru budowlanego należałoby zwrócić uwagę na planowane zmiany w zakresie zmiany planu zagospodarowana przestrzennego. Organy orzekające w sprawie wydając zaskarżone decyzje orzekały w oparciu o przepisy prawa miejscowego w brzmieniu z chwili orzekania, co oczywiście jest zgodne z obowiązkami organów nadzorujących, które jednak posiadając informację o możliwości "uzdrowienia dokonanego utwardzenia terenu na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" winny powstrzymać się przed wydaniem decyzji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego do momentu wydania nowych przepisów w tym zakresie, a to z uwagi na przemawiający za tym słuszny interes strony. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżących o odroczenie rozprawy z powodu zmiany właściciela działki nr [...]. Mając na uwadze przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi wniosek ten winien zostać uwzględniony. Niewątpliwie nowy właściciel działki powinien mieć zapewniony udział w toczącym się postępowaniu, tj. być prawidłowo zawiadomiony o tym fakcie. Nie jest prawdą twierdzenie WSA w Gliwicach, jakoby S. K. nie zgłaszał na żadnym etapie postępowania o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika, bowiem taki wniosek zgłosił wraz z przedłożeniem odpisu księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – I. S. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W piśmie z [...] marca 2019 r. skarżący kasacyjnie wskazali, że zmienił się stan faktyczny sprawy z uwagi na zmianę przeznaczenia nieruchomości. Do niego dołączono informację Prezydenta Miasta J. z [...] marca 2019 r., że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J. był powtórnie wyłożony do publicznego wglądu w dniach [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2019 r. Uwagi do planu zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta w dniu [...] lutego 2019 r. Obecnie projekt planu przygotowywany jest do uchwalenia. Obecnie działki [...] oraz [...] w obr. [...] położone są w granicach terenu o symbolu 14 MNZ – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z wysokim udziałem powierzchni biologicznie czynnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przywoływanie w punkcie 2. skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji art. 3 ust.1 p.p.s.a. ( autorowi zapewne chodzi o § 1, gdyż przepis ten jest podzielony na paragrafy nie ustępy) jest niezrozumiałe. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Niezrozumiały jest także zarzut skargi kasacyjnej, że "że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą; o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a". Przepis ten zawiera przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Według tej normy prawnej, wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie wiadomo o jakie postanowienie autorowi skargi chodzi, ani jakie w sprawie wystąpiły "nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody" nie znane organowi. Wbrew zarzutom organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie upatrują "niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego" jedynie w wydanym nakazie rozbiórki utwardzenia terenu oraz w tym, że organy nie uwzględniły ich interesu. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić. Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie [...] marca 2014 r. pracownicy inspektoratu budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne. Ustalono, że B. i G. L. na działce nr [...] wykonali utwardzenie z kostki brukowej w kształcie koła, z klombem pośrodku. Szerokość utwardzenia terenu - pas ok. 6,0 m, od strony wjazdu ok. 9,80 m. Roboty zostały wykonane w 2008 r. bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym działka nr [...] jest położona w obszarze oznaczonym symbolem "RP" - tereny upraw rolnych. Właścicielami tej działki byli I. S. i M. S. Ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Zgodzić należy się z sądem wojewódzkim i organami nadzoru budowlanego, że roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu kostką brukową traktować trzeba jako przypadek inny niż roboty określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Utwardzenie terenu nie jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 1 pr. bud. Roboty budowlane polegające na ułożeniu kostki brukowej i utwardzeniu terenu mieszczą się w zakresie hipotezy art. 50 ust. 1 oraz 51 ust. 1 pr. bud. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie zbadały możliwość legalizacji wykonanych robot budowlanych. Ustalenie, jednak, iż utwardzenie terenu kostką brukową, w jednostce określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem: RP, tj. tereny upraw rolnych, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy innej niż związanej z produkcją rolną, nie pozwoliła na legalizowanie tego rodzaju robót. Wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt.1 prawa budowlanego organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego, że nie ma możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z taką sytuacja mamy do czynienia w sprawie, a skoro tak to postępowanie musiało być zakończone obligatoryjną rozbiórką. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest także niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 k.p.a przepisu który zawiera przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Podnieść należy, że przepis ten składa się z dwóch paragrafów, a § 1zawiera cztery punkty. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną (profesjonalny pełnomocnik) jest wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Nie jest bowiem rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów, czy stawianie hipotez. W sprawie, strona skarżąca zapewne myślała o § 1 pkt 4 art. 97 .k.p.a, który obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania gdy rozpoznanie sprawy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie chodziło o zawieszenie postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyszłe ewentualne zmiany przepisów planistycznych nie są takim "zagadnieniem wstępnym". Wydanie bowiem orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie było uwarunkowane podjęciem uchwały przez Radę Miejską w J. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza stosowanie się, jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych (decyzjach) przepisów prawa aktualnie obowiązującego. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej. Nie mogą się one kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości. Nie istnieje zatem prawna możliwość wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów. Stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a. Natomiast sądy administracyjne kontrolują decyzje zgodnie z przepisami na datę ich wydania, z tych względów informacja skarżących kasacyjnie zawarta w piśmie z [...] marca 2019 r. o projekcie planu przygotowanym do uchwalenia jest bez znaczenia dla sprawy. Na koniec – nietrafny jest także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 109 i 110 p.p.s.a. WSA w Gliwicach prawidłowo uznał, że brak jest przesłanek do odroczenia sprawy mimo zmiany właściciela działki nr [...]. Nowym współwłaścicielem tej nieruchomości w miejsce M. S. został pełnomocnik inwestorów - radca prawny S. K. Wiedział on o toczącej się sprawie od [...] kwietnia 2015 r., co wynika z protokołu kontroli, od tego dnia brał udział w postępowaniu administracyjnym. Na rozprawie w sądzie wojewódzkim był obecny, co więcej , jako osoba znająca się na prawie nie zgłosił swego uczestnictwa na prawach strony na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd II instancji nie zawiadamiał go o terminach rozprawy. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.