VII SA/Wa 2258/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez (...) jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...), wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia (...) kwietnia 2015 r. (...)zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z wnioskiem o skontrolowanie legalności przedsięwzięcia budowlanego, tj. ocieplenia fragmentu ściany budynku jednorodzinnego należącego do (...), położonego na nieruchomości przy ul. (...). Podał, że jest właścicielem działki sąsiedniej, a budynek należący do (...) znajduje się w ostrej granicy z jego nieruchomością. Wskazane prace zostały wykonane w lipcu 2014 r., bez uprzedniego dokonania zgłoszenia. Wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez (...). Postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r. nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu wniosku (...) o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości w (...), odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstawy materialno-prawnej. W uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy wskazał, że prowadził już postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku znajdującego się w (...). Wykonane przez właściciela obiektu (...) roboty budowlane poprawiające stan techniczny obiektu polegały na uzupełnieniu brakującego fragmentu ocieplenia przedmiotowego budynku powstałego w wyniku przeprowadzonej rozbiórki budynku przyległego, usytuowanego na działce sąsiedniej nr ewid. (...). Po uzupełnieniu brakującego fragmentu, ocieplenie przedmiotowego budynku tworzy jednolitą całość. Podstawą do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 66 Prawa budowlanego jest stwierdzenie przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Z uwagi na to, że nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie uchybień w zakresie stanu technicznego budynku, postępowanie to umorzono wydając w dniu (...) grudnia 2014 r. decyzję nr (...). Jak wynika z powyższego postępowanie dotyczące robót budowlanych związanych z ociepleniem budynku usytuowanego w (...) było już prowadzone w tut. organie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zaś zasada res iudicata, a wobec tego niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, nadto – o unieważnienie decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) wydanej przez PINB (...). Po rozpatrzeniu tego zażalenia, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu (...) lipca 2015 r. wydał postanowienie nr (...) (wskazane na wstępie), którym to utrzymał w mocy postanowienie PINB (...) z dnia (...) maja 2015 r. nr (...). W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była zasadna. Zauważył, że organ I instancji prowadził już postępowanie w sprawie robót budowlanych dotyczących ocieplenia fragmentu ściany szczytowej budynku usytuowanego przy ul. (...), zakończone decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne. W związku z tym organ powiatowy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ ponowne rozstrzygnięcie kwestii robót budowlanych związanych z ociepleniem budynku przy ul. (...) naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Dla stwierdzenie, iż nastąpiła res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto – tylko między tymi samymi stronami. Mając na uwadze, że decyzja PINB (...) z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) jak i wniosek skarżącego z dnia (...) kwietnia 2015 r., dotyczą tego samego przedmiotu postępowania – ocieplenia fragmentu ściany budynku jednorodzinnego należącego do (...) a położonego przy ul. (...), stwierdzić należy, że zachodzi tożsamość sprawy. Dlatego też organ I instancji słusznie postąpił odmawiając wszczęcia postępowania. W skardze do Sądu na ww. postanowienie (...) WINB z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...), skarżący – (...) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi powiatowemu wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej z art. 48, art. 50-51 i art. 51b Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ocena stanu technicznego budynku nie jest tożsama ze zbadaniem legalność przeprowadzonych prac budowlanych. Budynek nawet w najlepszym z możliwych stanie faktycznym nie jest legalny jeżeli został wzniesiony bez wymaganych formalności. Wskazał też, że jeśli postępowanie zakończone decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) prowadzone było w trybie art. 61 Prawa budowlanego i dotyczyło stanu technicznego przedmiotowego w sprawie budynku, to nie dotyczyło kwestii zawartych w żądaniu wszczęcia postępowania, tj. legalności wykonanych robót, a tym samym wskazana decyzja nie powinna stanowić przeszkody we wszczęciu wnioskowanego postępowania. Art. 61 Prawa budowlanego nie zajmuje się samowolą budowlaną, a wobec tego nie można twierdzić, że pomiędzy ww. sprawami (zakończoną ww. decyzją i przedstawioną we wniosku) zachodzi tożsamość przedmiotowa. W odpowiedzi na skargę (...) WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem skarżący podnosząc, że okoliczności przedstawione przez organy orzekające w sprawie nie uzasadniały zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie (...) WINB z dnia (...) lipca 2015 r. nr (...), utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia (...) maja 2015 r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego, sformułowane w piśmie z dnia (...) kwietnia 2015 r. Powodem wydania rozstrzygnięć o wskazanej treści, było przyjęcie przez organy orzekające, iż sprawa przedstawiona we wniosku o wszczęcie postępowania, była już prowadzona przez PINB (...) i została zakończona ostateczną decyzją tego organu z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...). Zdaniem Sądu, wskazane postanowienia są wadliwe, oparte bowiem na błędnie poczynionych ustaleniach co do zakresu wniosku o wszczęcie postępowania oraz przedmiotu postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. Przy czym, co do zasady należy zgodzić się z organami orzekającymi, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. To zaś stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niemniej nie sposób przyjąć, aby taka sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Jak wynika z akt, skarżący pismem z dnia (...) kwietnia 2015 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z wnioskiem wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez (...) na nieruchomości przy (...), a to - w związku z ociepleniem i otynkowaniem fragmentu ściany budynku znajdującego się na wskazanej nieruchomości. (...) wskazał, że roboty te wykonano w lipcu 2014 r., bez dokonania wymaganego w takim przypadku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych. Ze wskazanego pisma, jak i z kolejnych wystąpień skarżącego wyraźnie wynika, w jakim zakresie domagał się on interwencji organu nadzoru budowlanego. Jednocześnie z akt administracyjnych przekazanych do Sądu wynika, że PINB (...) wszczął i prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego, przy czym - w postępowaniu tym skarżący nie brał udziału. W wymienionej decyzji organ powiatowy wskazał wprawdzie na ocieplenie ściany szczytowej budynku (wykonane we wrześniu 2014 r.). Niemniej nie wynika z tego orzeczenia, aby organ zajmował się wówczas kwestią legalności tych robót budowlanych (poza dokonaniem stwierdzenia w ww. akcie, iż podczas oględzin, zgłoszenie robót budowlanych nie zostało okazane). Należy przy tym zważyć, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2014 r., pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), jak i dociepleniu budynków o wysokości do 12 m (art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego), ale tego rodzaju roboty budowlane na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego z dnia (...) kwietnia 2015 r. oraz sentencję ww. decyzji, wskazującą na zakres postępowania zakończonego tymże orzeczeniem, nie sposób -zdaniem Sądu- stwierdzić, aby w obu przypadkach chodziło o tą samą sprawę. Nie można bowiem wskazywać na tożsamość przedmiotową tych sprawy w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy legalności robót budowlanych, a ww. decyzja została wydana w sprawie stanu technicznego budynku. Choć w obu przypadkach wskazuje się na ocieplenie i otynkowanie budynku, to jednak zakres obu postępowań (w tym ewentualnego, z wniosku skarżącego) jest inny. Żądanie skarżącego dotyczy bowiem uruchomienia postępowania w zupełnie innym trybie, z uwzględnieniem innych norm prawa materialnego, w efekcie - zbadania ww. prac w zupełnie innym zakresie, niż to miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r., wydaną -jak należy przyjąć- z uwzględnieniem przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane, zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających, aby w niniejszej sprawie zachodziła przeszkoda przedmiotowa do uruchomienia postępowania z wniosku skarżącego. Nadto, zdaniem Sądu, nie sposób uznać za tymi organami, aby ewentualna decyzja wydana na skutek postępowania uruchomionego z wniosku skarżącego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, dotknięta była wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją (tj. z dnia 2 grudnia 2014 r.). Sytuacja taka powstanie wówczas, gdy dojdzie do wydania kolejno po sobie dwóch decyzji załatwiających tę samą sprawę co do istoty, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość spraw będzie zaś miała miejsce, gdy w obu tych sprawach występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Dostrzegając powyższe stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie tak rozumiana tożsamość nie ma miejsca. Pomijając już to, że decyzja z dnia (...) grudnia 2014 r. nie rozstrzyga sprawy co do istoty a kończy postępowanie formalnie, tj. umorzeniem (niemniej, po przeprowadzeniu postępowania i, wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków), podnieść trzeba, że jedyną stroną postępowania zakończonego tym orzeczeniem był właściciel (jako ten, mający przede wszystkim interes prawny w sprawie dotyczącej stanu technicznego obiektu, na którym to spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu w sposób określony w art. 61 Prawa budowlanego). Nie można więc stwierdzić, aby w obu ww. sprawach (w tym – przedstawionej przez skarżącego) występowały te same podmioty (choć właściwym do ich prowadzenia jest ten sam organ). Co jednak istotniejsze, nie można stwierdzić, aby dotyczyły one tego samego przedmiotu w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące stanu technicznego obiektu prowadzone jest w celu ustalenia, czy nie ma podstaw do nałożenia nakazów i zastosowania art. 66 (czy art. 67) Prawa budowlanego, natomiast w przypadku postępowania w zakresie ewentualnej samowoli tzw. zgłoszeniowej (dotyczącej robót budowlanych), podstawę materialnoprawną stanowią przepisy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie można zatem wskazać, aby w obu ww. sprawach chodziło o to samo, tj., aby sprawy dotyczyły tego samego przedmiotu (o którym decyduje poza okolicznościami faktycznymi, podstawa prawna). Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż oba postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać. Orzeczenia te oparto na błędnych ustaleniach i w konsekwencji - wydano z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie (z przyczyn podanych w tychże orzeczeniach). Stąd też, zdaniem Sądu, sprawa winna trafić ponownie do organu powiatowego, który winien uwzględnić żądanie skarżącego i wszcząć postępowanie z jego wniosku z dnia (...) kwietnia 2014 r., w zakresie przez niego sformułowanym. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.