I OW 80/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Przedsiębiorstwa [...] "G." od decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego postanawia: wskazać Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Przedsiębiorstwa [...] "G." od decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W uzasadnieniu Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wpływ z opłaty, o której mowa w tym przepisie stanowi dochód własny budżetu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z brzmienia art. 41b tej ustawy. Pobierane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego spełniające kryterium dochodu określone w art. 60 pkt 7 lub 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. W związku z tym należy do nich stosować art. 61 ustawy o finansach publicznych, który w ust. 1 pkt 2 stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące opłat za udostępnianie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych. Z uwagi na to, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wskazuje expressis verbis organu odwoławczego od decyzji wydanej na podstawie art. 40f, należy stosować przepisy ogólne ujęte w ustawie o finansach publicznych, w tym art. 61 ust 3 ustawy. Fakt sprawowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nadzoru nad prowadzeniem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a więc merytorycznej kontroli nad prawidłowością funkcjonowania tego zasobu nie oznacza, że będzie on właściwym organem odwoławczym w sprawie opłat za korzystanie z tego zasobu. Ustawodawca nie ujął w art. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne spraw dotyczących opłat, a jedynie umieścił w rozdziale 7 przepisy szczególne, tym samym postępowania administracyjne prowadzone na podstawie art. 40f ustawy winny opierać o przepisy ustawy o finansach publicznych z zastrzeżeniem treści przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, których nie można interpretować rozszerzająco. Biorąc pod uwagę, że przepisy zawarte w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące opłat związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wskazują organu odwoławczego ani organu wyższego stopnia w tych sprawach, zastosowanie przy ustaleniu właściwości ma art. 17 pkt. 1 k.p.a. wskazujący samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o wskazanie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organu właściwego w sprawie, podnosząc że dla ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia istotne znaczenie ma ustawa nowelizująca z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), która do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadziła przepisy szczególne odnośnie opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięganie do regulacji ogólnej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dotyczących niepodatkowych należności budżetowych. Od chwili wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. od 12 lipca 2014 r., przedmiot rozstrzygnięcia odnośnie wysokości należnych opłat pozostaje już wyłącznie w sferze normatywnej tej ustawy, pomimo tego, że co do zasady, nie zmienił się charakter pobieranych opłat. W ocenie organu właściwość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organu wyższego stopnia w sprawach opłat za udostępnianie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim jest sporem negatywnym, gdyż żaden ze wskazanych organów nie uznał się za właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Tomaszowskiego w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że sprawa opłat za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zarówno w zakresie rozpoznawania sporów kompetencyjnych, jak i skarg na akty organów administracyjnych. Przyczyną tego był także zmieniający się stan prawny w tym zakresie. W poprzednim, nieobowiązującym już stanie prawnym, przyjmowana była interpretacja, że wysokość opłaty za udostępnienia zasobów geodezyjnych określona powinna być w decyzji administracyjnej, stosownie do art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 40 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych określa katalog dochodów budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Natomiast w art. 61 powołanej ustawy określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do wskazanych należności budżetowych. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika zaś, że organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Natomiast organem odwoławczym od starosty – zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy – jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym wskazywano Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do rozpoznawania odwołań w tego typu sprawach, jak rozpoznawana obecnie. Po zmianie stanu prawnego, tj. od dnia 12 lipca 2014 r. (w którym weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2014 r. poz. 897), wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia za udostępnianie materiałów zasobu oraz za sporządzanie i wydawanie wypisów i wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 w zw. z art. 40a ust. 1 i art. 40b ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dopiero w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, zgodnie z art. 40f ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przedstawiona nowelizacja ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r., znajduje zastosowanie do spraw wszczętych pod jej rządami, stosownie do art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. Tym samym po wspomnianej nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ustawie tej w art. 40f ust. 1 zawarta jest podstawa prawna do wydawania przez starostę decyzji, w przypadku zaistnienia sporu, w sprawie dotyczącej zakresu udostępnianych materiałów lub wysokości należnej opłaty. Należy zwrócić uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy może dotyczyć nie tylko sporu co do wysokości należnej opłaty, ale również sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Można tym samym stwierdzić, że powołany przepis art. 40f ust. 1 ustawy wprowadził nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, które rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ II instancji właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy ustalać na podstawie tej samej ustawy. Zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i to on rozpoznaje odwołania od decyzji o ustaleniu wysokości należnej opłaty oraz sposobu jej wyliczenia za udostępnione materiały powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ilustracją zmieniającego się stanu prawnego w tym zakresie, a w konsekwencji także właściwości organów, jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 44/15, w którym wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy w podobnej, lecz nie analogicznej sprawie, gdyż decyzja organu I instancji została wydana na podstawie ustawy o finansach publicznych (w poprzednim stanie prawnym), a więc konsekwentnie wskazano Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji starosty, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Natomiast sprawa obecnie rozpoznawana została wszczęta pod rządami nowego stanu prawnego, a decyzja starosty wydana została na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stąd też należało wskazać Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ właściwy do rozpoznania odwołania. W przypadku innej interpretacji powstałby nowy, osobny rodzaj sprawy administracyjnej z zakresu prawa geodezyjnego, w której właściwe byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo tego, że wszelkie inne sprawy z zakresu geodezji rozpoznają organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Mając na uwadze, że zarówno wniosek o udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego, jak i decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana po dniu 12 lipca 2014 r., w sprawie powinien mieć zastosowanie stan prawny wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia 5 czerwca 2014 r., a obowiązujący od 12 lipca 2014 r. Zbędne wskazanie w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może oznaczać, że powołany w niej stan prawny jest podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Również pouczenie przez Starostę Tomaszewskiego w zaskarżonej decyzji o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim nie przesądza o właściwości tego organu. W takich okolicznościach ustalenie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty powinno nastąpić na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 12 lipca 2014 r., czyli zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organem tym jest Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.