II GSK 4920/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 715/16 w sprawie ze skargi "[B.]" Spółki z o.o. z siedzibą w L. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 715/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Spółki A, stwierdzając nieważność uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Lublinie z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Lublinie w sprawie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położnej w [...] przy ul. [...]. Ponadto Sąd zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów samorządu aptekarskiego wyrażone w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Organy te ustaliły, że pismem z dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Lublinie zwrócił się do Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Lublinie o wydanie - na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) oraz art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") - opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia wskazanej wyżej apteki należącej do skarżącej spółki. Uchwałą z dnia [...] września 2014 r. Okręgowa Rada Aptekarska, działając na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. i art. 29 pkt 1 i 5 ustawy o izbach aptekarskich, pozytywnie zaopiniowała wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej spółki, Naczelna Rada Aptekarska uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymała w mocy uchwałę organu I instancji. Organ II instancji stwierdził przy tym, że okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich poprzez uchwałę będącą postanowieniem i pozytywnie lub negatywnie opiniuje wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Naczelna Rada Aptekarska stwierdziła również, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielenia lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez tegoż inspektora rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarga na wspomniane uchwały podlegała uwzględnieniu, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd uznał bowiem, że należało stwierdzić nieważność uchwał organów samorządu aptekarskiego, bowiem zostały wydane bez podstawy prawnej. Sąd wskazał, że art. 106 § 1 - 6 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), przy czym decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis art. 106 k.p.a. określa jedynie zasady i tryb współdziałania, natomiast nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że samorząd aptekarski niewątpliwie ma kompetencje do wydawania opinii, określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Jednakże akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, do których przysługuje odwołanie, co oznacza, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Zdaniem Sądu, w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (to jest przed 1 października 2002 r.) art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452) przewidywał współdziałanie samorządu aptekarskiego w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez wydawanie opinii w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich (jako postanowienia okręgowej rady aptekarskiej zaskarżalnego w drodze zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej), co potwierdza bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie WSA, stanowisko to nie może zostać przeniesione na grunt niniejszej sprawy, wobec zmienionego stanu prawnego. Wspomniany art. 33 ust. 5 ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swojego "odpowiednika" w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.). Sąd pierwszej instancji uznał, że ustawa Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania poprzedniej ustawy i nie przewiduje obowiązku organów inspekcji farmaceutycznej zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu koncesji. Takiego trybu nie przewidują w szczególności art. 37ap i art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne W ocenie Sądu pierwszej instancji, na gruncie ustawy Prawo farmaceutyczne organ decyzyjny pozbawiony jest możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii organu samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania okręgowej rady aptekarskiej. Organy samorządu aptekarskiego wprawdzie nadal posiadają uprawnienia do "wydawania opinii" w zakresie określonym w niezmienionym brzmieniu art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich i po wpłynięciu wniosku mogły podjąć czynności zmierzające do wydania opinii w zakresie określonym w tych przepisach, jednak brak jest podstawy prawnej do uznania uprawnienia Inspekcji Farmaceutycznej do zasięgnięcia opinii w trybie współdziałania organów (art. 106 k.p.a.) przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. W konsekwencji WSA uznał, że organy samorządu aptekarskiego wydały opinię w formie aktu administracyjnego pomimo braku do tego podstawy prawnej. Sąd stwierdził przy tym, że wydanie postanowienia (uchwały) bez podstawy prawnej w niniejszej sprawie oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ samorządu aptekarskiego do działania w trybie wyznaczonym przez art. 106 k.p.a. przez organ administracji publicznej, polegającym na wydaniu postanowienia (uchwały) rozumianej jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Naczelna Rada Aptekarska, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 37ap ust. 1 i 2 oraz art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, 2) art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania, 2) art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowi podstawę prawną do występowania przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych z prośbą o wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Współdziałanie organów w takim przypadku następuje w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, również z art. 7 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich wynika uprawnienie, a nawet obowiązek organów samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w każdym przypadku prowadzenia przed wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym postępowania dotyczącego udzielenia lub cofania zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co czynione jest w ramach współdziałania z tym organem. Opinia ta jest niezbędna dla wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do stwierdzenia, czy dany podmiot spełnia wszystkie wymagania niezbędne do wydania zezwolenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 37ap ust. 1 i 2, art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i §5 k.p.a., a także art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę, błędnie uznając, iż wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016). Zdaniem Naczelnej Rady Aptekarskiej, przepisem szczególnym, który uzależnia wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego jest art. 37ap ust. 1 i 2 oraz art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 37ap ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2) przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu; 3) przedsiębiorca nie usunął, w wyznaczonym przez organ zezwalający terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. Z kolei z art. 37ap ust. 2 wspomnianej ustawy wynika, że organ zezwalający może cofnąć zezwolenie w przypadkach określonych przepisami ustawy. Zacytowane przepisy określają zatem przypadki, w jakich organ, który wydał zezwolenia, musi lub może wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Przepisy te nie wskazują natomiast, że przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obowiązek taki nie wynika również z art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, wspomniany artykuł był podzielony na dwa ustępy. Pierwszy z nich stanowił, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka prowadzi obrót produktami leczniczymi niedopuszczonymi do obrotu. Natomiast w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne określono 6 przypadków, w jakich wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W przepisach tych ustawodawca nie przewidział współdziałania (w znaczeniu wynikającym z art. 106 k.p.a.) z wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym jakiegokolwiek innego organu w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelna Rada Aptekarska wskazała również art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne jako podstawę prawną do występowania przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych z prośbą o wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Stanowisko to jest nietrafne. Zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten wskazuje zatem organ właściwy rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie wynika z niego, że przed wydaniem decyzji wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego. Niezasadne jest również stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej, że przewidziana w art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich kompetencja do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest realizowana w ramach współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest - wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich - wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 wspomnianej ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską. Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest niewątpliwie jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne). Współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 § 1 k.p.a., niemniej jednak mając na uwadze obowiązek rzetelnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki wojewódzki inspektor farmaceutyczny powinien rozważyć czy w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy celowe jest zwrócenie się do samorządu aptekarskiego o wyrażenie opinii, która mogłaby stanowić dowód w sprawie. Niezasadność opisanych wyżej zarzutów sprawia, że nie mogły zostać również uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji - stwierdzając, że uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały w tej sprawie podjęte bez podstawy prawnej do współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a. - prawidłowo uznał, że zachodzi przyczyna nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanych uchwał organów samorządu aptekarskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie stanowi zastosowanie środka określonego w ustawie, do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. Wreszcie nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., z uwagi na nieprecyzyjne jego sformułowanie. Po pierwsze, art. 152 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, który z nich miał zostać naruszony przez WSA. Po drugie, z art. 152 § 1 p.p.s.a. (przy założeniu, że to ten przepis miał zostać naruszony) wynika, że w razie uwzględnienia skargi na akt administracyjny, nie wywołuje on skutków prawnych zasadniczo do chwili uprawomocnienia się wyroku. Mając na uwadze treść tego przepisu należy stwierdzić, że nie mógł on zostać naruszony w sposób wskazany w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, to jest "poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez Organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. PG