III SA/Po 287/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi X Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki X Sp. z o.o. (dalej: "strona", "spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2015 r. w R. przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym w chwili zatrzymania wykonywano regularny przewóz osób, przewożąc głównie dzieci z miejscowości T., C. i C. Do kontroli kierowca okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wraz z rozkładem jazdy linii [...], a także rozkład jazdy dla zadania [...]. Podczas kontroli ustalono, jak uznał organ Inspekcji Transportu Drogowego, że kierowca rozpoczął przewóz osób o godz. [...] na przystanku przy szkole podstawowej w R. i kontynuował przewóz przez T., C. i C. do R. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym (lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Organ I instancji stwierdził, że spółka nie posiadała na dzień kontroli drogowej żadnego zezwolenia uprawniającego do wykonywania regularnego przewozu drogowego na linii R. Szkoła Podstawowa – T. – C. – C. – R. Szkoła Podstawowa. W ocenie tego organu posiadane przez spółkę zezwolenie nr [...] wraz z aktualnym rozkładem jazdy nie uprawniało do wydłużenia linii regularnej. W odwołaniu od decyzji strona podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, jednakże wbrew twierdzeniom organu naruszony został art. 22b tej ustawy, a na odwołującą winna być nałożona kara pieniężna w wysokości [...] zł z tytułu niezgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w przywołanej regulacji, w wymaganym terminie (lp. 2.8. załącznika nr 3 do ustawy). Odwołująca stwierdziła przy tym, że posiadała zezwolenie nr [...] z dnia [...] 2012 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej nr [...] K. – R. – K., które zmieniono następnie dnia [...] października 2015 r. na zezwolenie nr [...] wskazując linię regularną nr [...] K. – B., K., R. Z wnioskiem o zmianę zezwolenia odwołująca wystąpiła dnia [...] października 2015 r. Odwołująca nie dopełniła zatem w terminie 14 dni obowiązku wynikającego z art. 22b ustawy o transporcie drogowym. Jeszcze we wrześniu natomiast umieściła rozkłady jazdy na wszystkich przystankach komunikacyjnych. Jak podkreśliła - sam organ wskazał na "wydłużenie" linii komunikacyjnej nr [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, uznał, że analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie potwierdza, że w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym bez stosownego zezwolenia. W dniu kontroli wykonywała przewóz osób na transie R. – T. – C. – C. – R. Przewóz ten realizowany był na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Wskazane zezwolenie uprawniało jednakże odwołującą do wykonywania przewozu osób na linii nr [...] K. – R. – K., przez K., K., B., K., R. Poza miejscowością R., jak zaznaczył organ Inspekcji Transportu Drogowego, żadnej innej miejscowości, przez które w dniu kontroli wykonywano przewóz, zezwolenie to nie obejmowało. Zatem na wykonywanie przewozu osób na trasie R. – T. – C. – C. – R. odwołująca zezwolenia nie posiadała. Zezwolenie na wykonywanie przewozów na tej trasie strony uzyskała dopiero w dniu [...] października 2015 r. (zezwolenie nr [...]). Natomiast organ Inspekcji Transportu Drogowego nie mógł nałożyć na odwołującą kary za naruszenie art. 22b ustawy o transporcie drogowym, jako ze w dniu kontroli takie naruszenie nie miało miejsca. Jak wynika z twierdzeń odwołującej przewozy osób na trasie realizowanej w dniu kontroli, strona wykonuje od dnia [...] września 2015 r. Dzień kontroli był więc ostatnim dniem na dokonanie zgłoszenia zmiany danych wskazanych w art. 22 ustawy o transporcie drogowym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że wykonywała przewozy regularne osób bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy skarżąca posiadała zezwolenie, a jedynie nie dokonała jego aktualizacji w ustawowym terminie, to jest w konsekwencji naruszenie art. 22b oraz lp. 2.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niezastosowanie i wymierzenie kary na podstawie lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy. Powołując się na art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca, odwołując się do stanu faktycznego sprawy, podniosła w szczególności, że organ wydając zmienione zezwolenie nr [...] wskazał, że zmiana dotyczy tej samej linii komunikacyjnej nr [...], a zatem nie doszło do wydania nowego zezwolenia na nowa linię, lecz do zmiany zezwolenia na dotychczasową linię nr [...], polegającej na dodaniu kolejnych punktów zatrzymań. Zdaniem skarżącej dopuściła się ona w konsekwencji naruszenia polegającego na braku pisemnego zgłoszenia organowi, który udzielił zezwolenia zmiany danych, o których mowa w art. 22 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie, jako, że zgłoszenie które doprowadziło do powyższej zmiany nastąpiło dopiero w dniu [...] października 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Organ ten sprzeciwił się jednocześnie rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że materialnoprawną podstawę podjętego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia stanowią regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: "u.t.d."). Zgodnie z art. 92a ust. 1 tej ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ostatnio przywołanym ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy, o czym stanowi już jej art. 92a ust. 6. Cytowane regulacje przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków tego przewozu. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Na gruncie kontrolowanej sprawy istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy organ Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo przypisał skarżącej spółce delikt administracyjny określony w lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy, to jest delikt polegający na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, nakładając z tego tytułu sankcję administracyjną w wysokości [...] zł. Zdaniem skarżącej wypełniła ona delikt administracyjny z lp. 2.8. załącznika nr 3 do ustawy, poprzez niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił jej zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, w konsekwencji czego winna być na nią nałożona sankcja w wysokości [...] zł. W ocenie tut. Sądu powyżej zaprezentowane stanowisko organu Inspekcji Transportu Drogowego, jako wyrażone z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a."), uznać trzeba co najmniej za przedwczesne. Przede wszystkim wskazać przyjdzie, że organ Inspekcji Transportu Drogowego - z naruszeniem wymogów procesowych wyrażonych w powyższych regulacjach - nie ustalił w sposób należyty na jakiej trasie realizowany był skontrolowany regularny przewóz osób. Organ ten zupełnie arbitralnie stwierdził bowiem, że przewóz ten odbywał się na trasie R. – T. (omyłkowo określane przez organ jako: "T.") – C. – C. – R., rozpoczynając się o godz. [...]. Nie uwzględnił natomiast, a w konsekwencji także w żaden sposób nie ustosunkował się, do zeznań zatrzymanego do kontroli kierowcy, z których wynika, że realizowany przez niego przewóz na linii [...] (zadanie [...]) rozpoczął się już o godz. [...] na R. w K., a następnie przebiegał przez K. do R. Kierowca w dalszej kolejności udał się przez T., C., C. z powrotem do R., a o godz. [...] wykonał przewóz na trasie R. – K. – B. – K. (protokół przesłuchania A. O. z dnia [...] września 2015 r., k. 29-30 akt administracyjnych). Jednocześnie kierowca zeznał, że dnia [...] września 2015 r. wykonywał przewóz regularny na trasie K. – R. – C. – K. na linii [...] opisanej w rozkładzie jazdy. W toku kontroli przedstawiony został nadto rozkład jazdy dla obsługi zadania [...], na który powoływał się kierowca (k. 33 akt administracyjnych). Na gruncie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ Inspekcji Transportu Drogowego, przeprowadzając w razie konieczności dodatkowe czynności dowodowe, winien zatem jednoznacznie wyjaśnić dlaczego w jego ocenie realizowany dnia [...] września 2015 r. regularny przewóz drogowy osób rozpoczął się w R., a nie w K., a następnie prowadząc przez T., C. i C., zakończył się także w R., a nie na powrót w K. Organ Inspekcji Transportu Drogowego winien przy tym zwrócić szczególną uwagę na to, że ustawodawca wyróżnił delikt administracyjny polegający na wykonywaniu przewozu regularnego bez zezwolenia, za który przewidział sankcję administracyjną w wysokości 8.000 zł (lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), od deliktu sprowadzającego się do wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, za który przewidział sankcję w wysokości 3.000 zł (lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do ustawy). Zważywszy bowiem na to, że na dzień kontroli skarżąca spółka bezspornie posługiwała się zezwoleniem z dnia [...] 2012 r., nr [...], na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii komunikacyjnej nr [...] K. – R. – K. (przez K., K., B., K., R.), organ Inspekcji Transportu Drogowego po jednoznacznym ustaleniu przebiegu trasy przewozu, który realizowany był dnia [...] września 2015 r., winien rozważyć, czy w kontrolowanej sprawie skarżąca spółka nie dopuściła się naruszenia z lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do ustawy, a nie jak przyjmował do tej pory z lp. 2.1. tegoż załącznika. Jako że na gruncie kontrolowanej sprawy organ Inspekcji Transportu Drogowego dopuścił się uchybień procesowych świadczących o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, odniesienie się do podniesionych w skardze naruszeń prawa materialnego uznać trzeba na tym etapie za przedwczesne, bowiem w tym stanie rzeczy tut. Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny kwalifikacji popełnionego naruszenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ Inspekcji Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania, a zwłaszcza z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśni i rozważy przebieg trasy regularnego przewozu drogowego osób, który stanowić ma faktyczną podstawę odpowiedzialności administracyjnej skarżącej spółki. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono z kolei w punkcie 2. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.